La crisis de diciembre de 2001 en Argentina, o crisis de 2001, también referida como el Cacerolazo o el Argentinazo, fue una crisis política, primero fue económica, social e institucional, potenciada por una revuelta popular generalizada bajo el lema "¡Qué se vayan todos!", que causó la renuncia del entonces presidente de Argentina Fernando de la Rúa, dando lugar a un período de inestabilidad política durante el que cinco funcionarios ejercieron la Presidencia de la Nación. Sucedió en el marco de una crisis mayor que se extendió entre 1998 y 2002, causada por una larga recesión que disparó una crisis humanitaria, de representatividad, social, económica, financiera y política.
El desencadenante inmediato de la crisis fue la imposición del "Corralito", una disposición del gobierno que restringía la extracción de dinero en efectivo de los bancos, diseñada por el entonces ministro de Economía Domingo Cavallo. La revuelta se generalizó el 19 de diciembre de 2001, inmediatamente después de que el presidente radical Fernando de la Rúa anunciara el establecimiento del estado de sitio, causando su renuncia al día siguiente. Durante los siguientes doce días se produjo una alta inestabilidad institucional que llevó también a la renuncia del presidente sucesor Adolfo Rodríguez Saa. El clima de inestabilidad social y económica, así como el desconocimiento generalizado de legitimidad a los representantes políticos, se extendería en los años siguientes.
La mayor parte de las personas que participaron en las protestas fueron autoconvocadas y no respondían a ningún partido político, sindicato u organización social estructurada. Durante el transcurso de las protestas, 39 personas fueron asesinadas por las fuerzas policiales y de seguridad, entre ellos 9 menores de edad, en el marco de la represión ordenada por el gobierno para contener las manifestaciones tras la instauración del estado de sitio.
El gobierno de Fernando de la Rúa había asumido en 1999 en medio de una época de recesión, en parte favorecida por la Ley de Convertibilidad, vigente desde 1991, que fijaba la paridad del peso de Argentina y el dólar estadounidense. Si bien dicha política económica había resultado efectiva durante los primeros años del gobierno de Carlos Menem, a partir de 1997 comenzó a demostrar sus falencias. Para mantenerla saludable, se necesitaba el ingreso de divisas. En un principio, éste fue equilibrado por los ingresos a partir de las privatizaciones de empresas estatales y las pérdidas que estas ocasionaban. No obstante, cuando ya no ingresó el dinero suficiente al país, debido a las falencias estructurales del programa económico (y sumado al bajo precio internacional de los granos), éste se vio obligado a refinanciar su deuda a intereses más altos para poder mantener la estabilidad.
De la Rúa, había decidido sostener la ley, tal como fue prometido en su campaña electoral, lo que provocó que la situación financiera fuera cada vez más crítica, aplicándose medidas como El blindaje o El Megacanje,1 que consistían en endeudamiento exterior para sostener el modelo económico vigente.. La inestabilidad económica se percibía por los constantes cambios en el Ministerio de Economía, pasando por él José Luis Machinea (1999 - marzo de 2001), Ricardo López Murphy (marzo - abril de 2001) y por último Domingo Cavallo, quien ya había sido Ministro de Economía entre 1991 y 1996 y que había impulsado la Ley de Convertibilidad. En aquel entonces Cavallo era visto como una gran alternativa, ya que había sacado a Argentina de la hiperinflación de 1989 - 1991.
La crisis llegó a un punto insostenible el 29 de noviembre de 2001, cuando los grandes inversionistas comenzaron a retirar sus depósitos monetarios de los bancos y, en consecuencia, el sistema bancario colapsó por la fuga de capitales y la decisión del FMI (Fondo Monetario Internacional) de negarse a refinanciar la deuda y conceder un rescate.
El corralito se implementó en la Argentina el 3 de diciembre de 2001 a través del decreto 1.570. Esta normativa, diseñada por el ex ministro de Economía Domingo Cavallo, estableció que los ahorristas no podían retirar de los cajeros automáticos más de $250 por semana. Desde que había asumido Fernando De la Rua, los depósitos en los bancos habían caído en 22 mil millones de dólares. El objetivo del gobierno de la Alianza era detener con esta medida la fuga de capitales y lograr que las reservas del Banco Central dejaran de caer.
El corralito terminó atrapando a los ahorristas. No todos contaban con suficiente información sobre lo que sucedía en el sistema financiero y los sectores medios fueron las principales víctimas porque no pudieron huir a tiempo. El malestar popular dio origen a los cacerolazos en distintos puntos del país.
Si bien el corralito disminuyó la fuga de capitales, impactó negativamente en la actividad económica porque paralizó las operaciones cotidianas de compra y venta. En un intento por revertir el impacto contractivo de la medida, el 16 de febrero de 2002 se estableció que los ahorros atrapados podían usarse para comprar casas o autos. Así buscaban dinamizar la economía. El 5 de marzo se ofreció un menú de bonos para resarcir a los ahorristas. Las restricciones para retirar dinero en efectivo de los bancos recién se liberaron 1 año después, el 1 de diciembre de 2002. La medida resultó tan impopular que terminó derribando un gobierno.
. Origen y desarrollo de la crisis financiera de Argentina
Para hacer frente a la hiperinflación de los años ochenta y primeros noventa (346%
de media anual en 1983-92; 1.344% en 1990 y 84% en 1991), el gobierno argentino
optó por llevar a cabo, desde abril de 1991, una fuerte estabilización basada en el
tipo de cambio, con la ley de convertibilidad de marzo de ese año, que creó una
junta monetaria o caja de conversión (currency board), en virtud de la cual se
estableció la paridad completa dólar-peso y se respaldaron los pesos en circulación
con reservas en dólares. Es bien sabido que el uso del tipo de cambio fijo como
ancla dura para la desinflación suele tener éxito en la contención del crecimiento de
los precios. Sin embargo, tal opción impide, como es conocido, recurrir a las
políticas cambiarias o monetarias para ajustar la economía ante perturbaciones
externas tales como la apreciación de la moneda de referencia (o la depreciación de
la moneda de un importante socio comercial) o el incremento de los tipos de interés
internacionales. Además, aunque la desinflación puede en teoría permitir una
depreciación de la moneda en términos reales y un incremento de la
competitividad, lo cierto es que, en la práctica, la caída de la inflación suele ser más
lenta que la apreciación de la moneda de referencia. Además, si la desinflación
desemboca en deflación, como ocurrió precisamente en Argentina desde 1999, el
resultado es que se retraen los componentes de la demanda, se produce una caída
del PIB y aumenta, entre otras cosas, el déficit presupuestario.
Los resultados de la estabilización argentina fueron positivos en un principio (véase
el cuadro 1), gracias al descenso de los tipos de interés: crecimiento considerable
hasta 1998 (pese a la recesión de 1995 debida al efecto tequila derivado de la crisis
mexicana de finales de 1994); fuerte desaceleración del índice de precios;
recuperación de las exportaciones, aumento de la tasa de inversión, etc..
Aunque el crecimiento del PIB aumentó (de una variación negativa de 0,7% en
1980-90 a una tasa positiva de 4,7% en 1991-99, a pesar de las recesiones de 1995 y
1999) y se consiguió controlar la inflación (que se situó por debajo de 4% desde
1994 y de 1% desde 1996), la caída de los tipos de interés no eliminó el amplio
diferencial con los tipos internacionales. Entre 1994 y 2000 el tipo internacional de
referencia (LIBOR) rondó 5-6% mientras que el tipo de interés argentino
(deflactado por la variación del tipo de cambio real) se situó entre 8 y 12%.
Además, a partir de los primeros años noventa, se procedió a una importante
apertura financiera (y comercial) y a la privatización masiva de empresas estatales,
como se detalla en Pou (2000) y, más extensamente, en Pastor y Wise (1998),
Bambaci et al. (1999) y Kiguel (2001). La apertura financiera fue virtualmente total
a raíz de la adopción de la caja de conversión en 1991 y de la reducción
consiguiente de las restricciones a la movilidad del capital: aumento de los
depósitos y créditos en dólares, libre entrada de inversión directa y en cartera,
eliminación de las barreras a la entrada de bancos extranjeros, libre emisión
bancaria de títulos negociables en moneda extranjera, entrada, sin trabas, de capital
extranjero en compañías de seguros y fondos de pensiones, etc. (véase Penido y
Prates, 2000). En cuanto a la privatización, baste señalar que el gobierno obtuvo
unos ingresos por ese concepto superiores a los 16.000 millones de dólares entre
1991 y 1998 y que la inversión directa extranjera pasó de 1.836 millones en 1990 a
8.094 millones en 1997.
El establecimiento de un tipo de cambio fijo, el diferencial de tipos de interés, la
apertura financiera y la privatización de empresas públicas generaron una fuerte
entrada de capital extranjero. Según datos de la CEPAL, la transferencia neta de
recursos pasó de 6.402 millones de dólares en 1992 a 10.449 millones en 1998. La
financiación externa neta pasó de ser negativa (-3,1% del PIB) en 1990 a suponer
2,1% del PIB en 1995 y 5,9% en 1998.
Las entradas de capital extranjero tuvieron dos efectos principales. En primer lugar,
se produjo, al aumentar la demanda internacional de pesos, una apreciación en
términos reales de la moneda, a lo que contribuyó también el diferencial de
inflación y el aumento de la cotización internacional del dólar desde 1995 respecto
de las monedas de Brasil y de la Unión Europea, los principales socios comerciales
de Argentina y receptores de casi la mitad de sus exportaciones. El diferencial de
inflación fue positivo en 1993-95. El dólar se apreció en los mercados
internacionales desde mediados de 1995 y, sobre todo, desde la devaluación del real
brasileño de enero de 1999. Así, el tipo de cambio efectivo real pasó de 100 en 1990
a 125 en 1998 y a 132 en 2000. En segundo lugar, se registró una acumulación de
deuda externa, ya que las entradas de capital consistieron no sólo en inversión
directa sino también y sobre todo en inversión en cartera (para la adquisición de
bonos denominados en dólares) y en préstamos bancarios. Entre 1992 y 1998,
Argentina recibió más de 170.000 millones de dólares de capital extranjero, siendo
las partidas principales, según los rubros de la balanza de pagos (cuadro 2), la
inversión en cartera (88.219 millones, 51,4%) y las “otras” inversiones (46.718
millones, 27,2%).
Similitudes y diferencias con las crisis asiáticas
Entre las similitudes entre la crisis argentina de 1999-2001 y las crisis de varios
países de Asia oriental en 1997-1998 (véase, sobre estas últimas, Bustelo et al.,
2000), cabe destacar las siguientes:
• las masivas entradas de capital en el periodo anterior a las crisis (1990-96 en
Asia oriental y 1991-98 en Argentina) obedecieron en buena medida a motivos
similares: el régimen de tipo de cambio eliminaba el riesgo percibido de
devaluación de la moneda; los diferenciales de tipos de interés atrajeron capital
extranjero en busca de una mayor rentabilidad; la liberalización financiera, en
su vertiente de apertura de la cuenta de capital, propició la entrada misma de
capital foráneo;
• la apreciación de la moneda fue similar: entre 1990 y 1998, el peso argentino se
apreció, en términos reales, un 25%; a efectos de comparación, entre diciembre
de 1990 y marzo de 1997, las monedas de Tailandia e Indonesia se apreciaron
25% y la de Malasia lo hizo en un 27%;
• la deuda externa a corto plazo sobrepasó ampliamente a las reservas en divisas:
el cociente fue de 1,60 en Argentina (en diciembre de 1998), 1,45 en Tailandia,
1,70 en Indonesia y 2,04 en Corea del Sur (en el segundo trimestre de 1997 en
los tres últimos casos);
• el deterioro del saldo corriente tuvo un factor externo común: la caída de los
precios de los semiconductores en Asia oriental en 1996 y la caída de los precios
de las materias primas distintas del petróleo en Argentina en 1998-99;
• las medidas del FMI incluyeron, en primera instancia, una fuerte estabilización
fiscal tanto en respuesta a las crisis de Asia oriental como en la prevención de la
de Argentina.
Pese a las similitudes, la crisis argentina y sus homólogas asiáticas han presentado,
claro está, diferencias importantes:
• mientras que los países de Asia oriental tenían tipos de cambio semi-fijos
(currency peg) respecto del dólar, Argentina confió en una junta monetaria
(currency board);
• si la privatización masiva de activos estatales fue un factor esencial de atracción
de capital extranjero en Argentina, no fue éste el caso en Asia oriental: la
inversión directa extranjera supuso menos del 5% de las entradas netas de
capital extranjero privado en Asia-5 (Corea del Sur, Filipinas, Indonesia,
Malasia y Tailandia) en 1996, pero supuso 36% de las entradas totales de capital
foráneo en Argentina en 1997;
• los componentes más importantes del capital extranjero en Asia fueron los
préstamos bancarios, mientras que en Argentina se trató, sobre todo, de
inversión en cartera. En 1996, las entradas netas de capital extranjero privado
ascendieron a 102.300 millones de dólares en Asia-5, de los que más de 81%
fueron créditos (y 61% créditos bancarios). Por el contrario, en 1997 Argentina
9
recibió 24.954 millones de dólares de capital foráneo, siendo casi la mitad
(49,5%) inversión en cartera y un 35,7% adicional inversión directa.
• la deuda externa fue fundamentalmente pública en Argentina mientras que fue
privada en Asia oriental. Según datos del Banco de Pagos Internacionales (BPI),
a mediados de 1997 la proporción del sector público en la deuda con bancos
extranjeros fue de 2,8% en Tailandia, 6,4% en Malasia, 7,4% en Corea del Sur y
11,1% en Indonesia. Con arreglo a las estadísticas del BPI, ese porcentaje
ascendió en Argentina a 20,8% a finales de 1998 y a 24,3% a finales de 2000.
Algunas enseñanzas
Del análisis anterior pueden desprenderse algunas enseñanzas sobre los orígenes de
las crisis financieras en economías emergentes.
En primer lugar, las estrategias de estabilización basadas en el tipo de cambio
parecen entrañar serios peligros. La razón principal es que conllevan una
apreciación de la moneda y una acumulación de deuda externa que deterioran la
competitividad y aumentan el riesgo de insolvencia. Las políticas de desinflación
competitiva no parecen ser la respuesta a los problemas de inflación e incluso de
hiperinflación.
En segundo lugar, esos inconvenientes se agravan cuando las economías
emergentes tienen un tipo de cambio fijo (como Argentina) o semi-fijo (como Asia
oriental) respecto de una única divisa de referencia. La solución no parece
encontrarse en las juntas monetarias o en los tipos de cambio plenamente flotantes,
como sugiere el enfoque de las dos esquinas. Todo parece indicar que los regímenes
cambiarios deberían descansar en una vinculación con una canasta de monedas de
los principales socios comerciales.
En tercer lugar, las crisis financieras de los últimos años (desde la de México en
1994-95 a la de Argentina en 2000-2001) tienen su origen, en buena medida con
independencia de la estrategia adoptada en tales economías, en una fuerte entrada
de capital extranjero, especialmente si se tal entrada consiste mayoritariamente en
fondos volátiles (préstamos bancarios a corto plazo en Asia oriental e inversión en
cartera en Argentina). Prevenir las crisis financieras debería hacerse, entre otras
cosas, con controles de capital (como el encaje chileno de 1991-98) para reducir, al
menos, la proporción de capitales a corto plazo.
En cuarto lugar, el indicador más pertinente de alerta de una crisis financiera es
seguramente el cociente entre la deuda externa total (independientemente de que
ésta sea pública, como en Argentina, o privada, como en Asia oriental) y las
reservas en divisas.
En quinto lugar, otra enseñanza del análisis comparado de las crisis argentina y
asiáticas es que el FMI continúa, lamentablemente, insistiendo en la importancia de
la estabilización fiscal como remedio a todos los males. Tal cosa demuestra un
error no sólo de diagnóstico (como si todas las crisis fueran de primera generación)
sino también de remedio.
Finalmente, las crisis recurrentes en economías emergentes parecen guardar una
relación estrecha con el tipo vigente de globalización financiera. En efecto, esta
última, entre otras cosas, fomenta la entrada y salida masiva de capitales
extranjeros en dichas economías, acelera su apertura financiera, propicia su
endeudamiento externo, dificulta la implantación de controles de capital, etc. ¿No
sería tiempo de reavivar el debate sobre la nueva arquitectura financiera
internacional?
Causas:
Las causas inmediatas:
Se ha señalado al tipo de cambio artificialmente revaluado como la causa de los enormes desequilibrios del período, ya que estimuló fuertemente la importaciones (destruyendo la industria local), hizo perder competitividad a las exportaciones (reduciendo el margen de ganancia, o haciéndolas desaparecer), propició las actividades especulativas y llevó a un enorme endeudamiento público y privado que derivó en la incapacidad de la economía de obtener los créditos necesarios para pagar sus compromisos externos. Pero la revaluación cambiaria no fue más que una parte del conjunto de las políticas implementadas en ese período de fundamentalismo neo-liberal.
Según esa visión ideológica, el Estado debía crear un “clima de negocios” que propiciara la inversión privada. En la práctica, eso significó la total subordinación de las políticas públicas a las necesidades y demandas de las diversas fracciones empresarias. Sin embargo, la sumatoria de favores a diversos intereses particulares no constituye una política productiva. Las políticas de apertura importadora, privatización a precio vil de las empresas públicas y la desregulación a favor de intereses privados, no tuvo otra meta que la de otorgar rentas en condiciones privilegiadas a determinados actores locales y extranjeros. El tipo de cambio artificialmente sostenido con endeudamiento externo fue parte de esas medidas: favoreció la concesión de una gran masa de créditos al país, muy útiles para los financistas internacionales y los comisionistas locales que necesitaban colocar fondos en economías periféricas; favoreció la importación de todo tipo de bienes de consumo, provenientes de firmas extranjeras, lo que le proporcionó a la población la sensación (ficticia) de progreso y de “acceso” a la modernidad; favoreció la remisión de utilidades mucho más elevadas en dólares de las firmas extranjeras a sus casas matrices, ya que podían obtener muchos más dólares gracias a la baratura de los mismos debido al “1 a 1”; favoreció la ilusión de estabilidad de precios, ya que la brutal disrupción de la producción local y la enorme masa de desempleados que se fue acumulando a lo largo de esos años, presionó hacia la baja el salario nominal.
El desempleo, que llegó al 18% -con un subempleo semejante- a mediados de la década, fue un aspecto relevante del “modelo”, ya que permitía un fuerte disciplinamiento laboral, y fue un antecedente social directo de las jornadas de diciembre de 2001. El movimiento piquetero surgirá a todo lo largo del país como estrategia de auto defensa de diversos grupos poblacionales frente a la destrucción masiva de puestos de trabajo públicos y privados que propiciará la convertibilidad, y la total imposibilidad de insertarse en un aparato productivo en constante achicamiento. Desde 1998 los indicadores económicos y sociales no dejaron retroceder permanente: cayeron el nivel de actividad, el empleo, los ingresos, las finanzas públicas. La fuga hacia delante de la gestión menemista (con Fernández) consistió en la venta de valiosos activos públicos (YPF), mientras en la gestión delaruísta (con Machinea, López Murphy y Cavallo), se insistió con el endeudamiento externo y los recortes presupuestarios para liberar recursos para… poder pagar deuda.
La hegemonía ideológica del sector financiero sobre el resto de la sociedad fue de tal magnitud, que a través del latiguillo del “riesgo país” logró que parte de la sociedad se solidarizara con sus demandas de ajuste y deflación para garantizar sus cobranzas al Estado. La subordinación de los principales partidos políticos a los financistas dejó prácticamente sin alternativas a la población, que creyó ver en todos “los políticos” a sus enemigos, perdiendo de vista las dimensiones socio-económicas del modelo. La larga recesión desde 1998 hasta 2001 fue derrumbando las economías regionales, a los pequeños productores, a los comerciantes, a los profesionales, además de a los desocupados. Florecieron los clubes de trueque, y las monedas provinciales devaluadas. El intento final de salvar a los bancos de una corrida bancaria –cuando finalmente los sectores medios se despertaron de la ensoñación de la convertibilidad e intentaron sacar sus fondos de las entidades- mediante el “corralito”, llevó a un estado de extrema asfixia a la actividad económica, acrecentando el estado de angustia que afectaba a buena parte del país. El gesto irritante del presidente de la Rúa de declarar el estado de sitio ante la generalización de los saqueos hizo que se unificaran los múltiples malestares, y provocó el estallido del 20 de diciembre. Era el final de una larga época de decadencia nacional.
imagenes:
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El desencadenante inmediato de la crisis fue la imposición del "Corralito", una disposición del gobierno que restringía la extracción de dinero en efectivo de los bancos, diseñada por el entonces ministro de Economía Domingo Cavallo. La revuelta se generalizó el 19 de diciembre de 2001, inmediatamente después de que el presidente radical Fernando de la Rúa anunciara el establecimiento del estado de sitio, causando su renuncia al día siguiente. Durante los siguientes doce días se produjo una alta inestabilidad institucional que llevó también a la renuncia del presidente sucesor Adolfo Rodríguez Saa. El clima de inestabilidad social y económica, así como el desconocimiento generalizado de legitimidad a los representantes políticos, se extendería en los años siguientes.
La mayor parte de las personas que participaron en las protestas fueron autoconvocadas y no respondían a ningún partido político, sindicato u organización social estructurada. Durante el transcurso de las protestas, 39 personas fueron asesinadas por las fuerzas policiales y de seguridad, entre ellos 9 menores de edad, en el marco de la represión ordenada por el gobierno para contener las manifestaciones tras la instauración del estado de sitio.
El gobierno de Fernando de la Rúa había asumido en 1999 en medio de una época de recesión, en parte favorecida por la Ley de Convertibilidad, vigente desde 1991, que fijaba la paridad del peso de Argentina y el dólar estadounidense. Si bien dicha política económica había resultado efectiva durante los primeros años del gobierno de Carlos Menem, a partir de 1997 comenzó a demostrar sus falencias. Para mantenerla saludable, se necesitaba el ingreso de divisas. En un principio, éste fue equilibrado por los ingresos a partir de las privatizaciones de empresas estatales y las pérdidas que estas ocasionaban. No obstante, cuando ya no ingresó el dinero suficiente al país, debido a las falencias estructurales del programa económico (y sumado al bajo precio internacional de los granos), éste se vio obligado a refinanciar su deuda a intereses más altos para poder mantener la estabilidad.
De la Rúa, había decidido sostener la ley, tal como fue prometido en su campaña electoral, lo que provocó que la situación financiera fuera cada vez más crítica, aplicándose medidas como El blindaje o El Megacanje,1 que consistían en endeudamiento exterior para sostener el modelo económico vigente.. La inestabilidad económica se percibía por los constantes cambios en el Ministerio de Economía, pasando por él José Luis Machinea (1999 - marzo de 2001), Ricardo López Murphy (marzo - abril de 2001) y por último Domingo Cavallo, quien ya había sido Ministro de Economía entre 1991 y 1996 y que había impulsado la Ley de Convertibilidad. En aquel entonces Cavallo era visto como una gran alternativa, ya que había sacado a Argentina de la hiperinflación de 1989 - 1991.
La crisis llegó a un punto insostenible el 29 de noviembre de 2001, cuando los grandes inversionistas comenzaron a retirar sus depósitos monetarios de los bancos y, en consecuencia, el sistema bancario colapsó por la fuga de capitales y la decisión del FMI (Fondo Monetario Internacional) de negarse a refinanciar la deuda y conceder un rescate.
El corralito se implementó en la Argentina el 3 de diciembre de 2001 a través del decreto 1.570. Esta normativa, diseñada por el ex ministro de Economía Domingo Cavallo, estableció que los ahorristas no podían retirar de los cajeros automáticos más de $250 por semana. Desde que había asumido Fernando De la Rua, los depósitos en los bancos habían caído en 22 mil millones de dólares. El objetivo del gobierno de la Alianza era detener con esta medida la fuga de capitales y lograr que las reservas del Banco Central dejaran de caer.
El corralito terminó atrapando a los ahorristas. No todos contaban con suficiente información sobre lo que sucedía en el sistema financiero y los sectores medios fueron las principales víctimas porque no pudieron huir a tiempo. El malestar popular dio origen a los cacerolazos en distintos puntos del país.
Si bien el corralito disminuyó la fuga de capitales, impactó negativamente en la actividad económica porque paralizó las operaciones cotidianas de compra y venta. En un intento por revertir el impacto contractivo de la medida, el 16 de febrero de 2002 se estableció que los ahorros atrapados podían usarse para comprar casas o autos. Así buscaban dinamizar la economía. El 5 de marzo se ofreció un menú de bonos para resarcir a los ahorristas. Las restricciones para retirar dinero en efectivo de los bancos recién se liberaron 1 año después, el 1 de diciembre de 2002. La medida resultó tan impopular que terminó derribando un gobierno.
. Origen y desarrollo de la crisis financiera de Argentina
Para hacer frente a la hiperinflación de los años ochenta y primeros noventa (346%
de media anual en 1983-92; 1.344% en 1990 y 84% en 1991), el gobierno argentino
optó por llevar a cabo, desde abril de 1991, una fuerte estabilización basada en el
tipo de cambio, con la ley de convertibilidad de marzo de ese año, que creó una
junta monetaria o caja de conversión (currency board), en virtud de la cual se
estableció la paridad completa dólar-peso y se respaldaron los pesos en circulación
con reservas en dólares. Es bien sabido que el uso del tipo de cambio fijo como
ancla dura para la desinflación suele tener éxito en la contención del crecimiento de
los precios. Sin embargo, tal opción impide, como es conocido, recurrir a las
políticas cambiarias o monetarias para ajustar la economía ante perturbaciones
externas tales como la apreciación de la moneda de referencia (o la depreciación de
la moneda de un importante socio comercial) o el incremento de los tipos de interés
internacionales. Además, aunque la desinflación puede en teoría permitir una
depreciación de la moneda en términos reales y un incremento de la
competitividad, lo cierto es que, en la práctica, la caída de la inflación suele ser más
lenta que la apreciación de la moneda de referencia. Además, si la desinflación
desemboca en deflación, como ocurrió precisamente en Argentina desde 1999, el
resultado es que se retraen los componentes de la demanda, se produce una caída
del PIB y aumenta, entre otras cosas, el déficit presupuestario.
Los resultados de la estabilización argentina fueron positivos en un principio (véase
el cuadro 1), gracias al descenso de los tipos de interés: crecimiento considerable
hasta 1998 (pese a la recesión de 1995 debida al efecto tequila derivado de la crisis
mexicana de finales de 1994); fuerte desaceleración del índice de precios;
recuperación de las exportaciones, aumento de la tasa de inversión, etc..
Aunque el crecimiento del PIB aumentó (de una variación negativa de 0,7% en
1980-90 a una tasa positiva de 4,7% en 1991-99, a pesar de las recesiones de 1995 y
1999) y se consiguió controlar la inflación (que se situó por debajo de 4% desde
1994 y de 1% desde 1996), la caída de los tipos de interés no eliminó el amplio
diferencial con los tipos internacionales. Entre 1994 y 2000 el tipo internacional de
referencia (LIBOR) rondó 5-6% mientras que el tipo de interés argentino
(deflactado por la variación del tipo de cambio real) se situó entre 8 y 12%.
Además, a partir de los primeros años noventa, se procedió a una importante
apertura financiera (y comercial) y a la privatización masiva de empresas estatales,
como se detalla en Pou (2000) y, más extensamente, en Pastor y Wise (1998),
Bambaci et al. (1999) y Kiguel (2001). La apertura financiera fue virtualmente total
a raíz de la adopción de la caja de conversión en 1991 y de la reducción
consiguiente de las restricciones a la movilidad del capital: aumento de los
depósitos y créditos en dólares, libre entrada de inversión directa y en cartera,
eliminación de las barreras a la entrada de bancos extranjeros, libre emisión
bancaria de títulos negociables en moneda extranjera, entrada, sin trabas, de capital
extranjero en compañías de seguros y fondos de pensiones, etc. (véase Penido y
Prates, 2000). En cuanto a la privatización, baste señalar que el gobierno obtuvo
unos ingresos por ese concepto superiores a los 16.000 millones de dólares entre
1991 y 1998 y que la inversión directa extranjera pasó de 1.836 millones en 1990 a
8.094 millones en 1997.
El establecimiento de un tipo de cambio fijo, el diferencial de tipos de interés, la
apertura financiera y la privatización de empresas públicas generaron una fuerte
entrada de capital extranjero. Según datos de la CEPAL, la transferencia neta de
recursos pasó de 6.402 millones de dólares en 1992 a 10.449 millones en 1998. La
financiación externa neta pasó de ser negativa (-3,1% del PIB) en 1990 a suponer
2,1% del PIB en 1995 y 5,9% en 1998.
Las entradas de capital extranjero tuvieron dos efectos principales. En primer lugar,
se produjo, al aumentar la demanda internacional de pesos, una apreciación en
términos reales de la moneda, a lo que contribuyó también el diferencial de
inflación y el aumento de la cotización internacional del dólar desde 1995 respecto
de las monedas de Brasil y de la Unión Europea, los principales socios comerciales
de Argentina y receptores de casi la mitad de sus exportaciones. El diferencial de
inflación fue positivo en 1993-95. El dólar se apreció en los mercados
internacionales desde mediados de 1995 y, sobre todo, desde la devaluación del real
brasileño de enero de 1999. Así, el tipo de cambio efectivo real pasó de 100 en 1990
a 125 en 1998 y a 132 en 2000. En segundo lugar, se registró una acumulación de
deuda externa, ya que las entradas de capital consistieron no sólo en inversión
directa sino también y sobre todo en inversión en cartera (para la adquisición de
bonos denominados en dólares) y en préstamos bancarios. Entre 1992 y 1998,
Argentina recibió más de 170.000 millones de dólares de capital extranjero, siendo
las partidas principales, según los rubros de la balanza de pagos (cuadro 2), la
inversión en cartera (88.219 millones, 51,4%) y las “otras” inversiones (46.718
millones, 27,2%).
Similitudes y diferencias con las crisis asiáticas
Entre las similitudes entre la crisis argentina de 1999-2001 y las crisis de varios
países de Asia oriental en 1997-1998 (véase, sobre estas últimas, Bustelo et al.,
2000), cabe destacar las siguientes:
• las masivas entradas de capital en el periodo anterior a las crisis (1990-96 en
Asia oriental y 1991-98 en Argentina) obedecieron en buena medida a motivos
similares: el régimen de tipo de cambio eliminaba el riesgo percibido de
devaluación de la moneda; los diferenciales de tipos de interés atrajeron capital
extranjero en busca de una mayor rentabilidad; la liberalización financiera, en
su vertiente de apertura de la cuenta de capital, propició la entrada misma de
capital foráneo;
• la apreciación de la moneda fue similar: entre 1990 y 1998, el peso argentino se
apreció, en términos reales, un 25%; a efectos de comparación, entre diciembre
de 1990 y marzo de 1997, las monedas de Tailandia e Indonesia se apreciaron
25% y la de Malasia lo hizo en un 27%;
• la deuda externa a corto plazo sobrepasó ampliamente a las reservas en divisas:
el cociente fue de 1,60 en Argentina (en diciembre de 1998), 1,45 en Tailandia,
1,70 en Indonesia y 2,04 en Corea del Sur (en el segundo trimestre de 1997 en
los tres últimos casos);
• el deterioro del saldo corriente tuvo un factor externo común: la caída de los
precios de los semiconductores en Asia oriental en 1996 y la caída de los precios
de las materias primas distintas del petróleo en Argentina en 1998-99;
• las medidas del FMI incluyeron, en primera instancia, una fuerte estabilización
fiscal tanto en respuesta a las crisis de Asia oriental como en la prevención de la
de Argentina.
Pese a las similitudes, la crisis argentina y sus homólogas asiáticas han presentado,
claro está, diferencias importantes:
• mientras que los países de Asia oriental tenían tipos de cambio semi-fijos
(currency peg) respecto del dólar, Argentina confió en una junta monetaria
(currency board);
• si la privatización masiva de activos estatales fue un factor esencial de atracción
de capital extranjero en Argentina, no fue éste el caso en Asia oriental: la
inversión directa extranjera supuso menos del 5% de las entradas netas de
capital extranjero privado en Asia-5 (Corea del Sur, Filipinas, Indonesia,
Malasia y Tailandia) en 1996, pero supuso 36% de las entradas totales de capital
foráneo en Argentina en 1997;
• los componentes más importantes del capital extranjero en Asia fueron los
préstamos bancarios, mientras que en Argentina se trató, sobre todo, de
inversión en cartera. En 1996, las entradas netas de capital extranjero privado
ascendieron a 102.300 millones de dólares en Asia-5, de los que más de 81%
fueron créditos (y 61% créditos bancarios). Por el contrario, en 1997 Argentina
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recibió 24.954 millones de dólares de capital foráneo, siendo casi la mitad
(49,5%) inversión en cartera y un 35,7% adicional inversión directa.
• la deuda externa fue fundamentalmente pública en Argentina mientras que fue
privada en Asia oriental. Según datos del Banco de Pagos Internacionales (BPI),
a mediados de 1997 la proporción del sector público en la deuda con bancos
extranjeros fue de 2,8% en Tailandia, 6,4% en Malasia, 7,4% en Corea del Sur y
11,1% en Indonesia. Con arreglo a las estadísticas del BPI, ese porcentaje
ascendió en Argentina a 20,8% a finales de 1998 y a 24,3% a finales de 2000.
Algunas enseñanzas
Del análisis anterior pueden desprenderse algunas enseñanzas sobre los orígenes de
las crisis financieras en economías emergentes.
En primer lugar, las estrategias de estabilización basadas en el tipo de cambio
parecen entrañar serios peligros. La razón principal es que conllevan una
apreciación de la moneda y una acumulación de deuda externa que deterioran la
competitividad y aumentan el riesgo de insolvencia. Las políticas de desinflación
competitiva no parecen ser la respuesta a los problemas de inflación e incluso de
hiperinflación.
En segundo lugar, esos inconvenientes se agravan cuando las economías
emergentes tienen un tipo de cambio fijo (como Argentina) o semi-fijo (como Asia
oriental) respecto de una única divisa de referencia. La solución no parece
encontrarse en las juntas monetarias o en los tipos de cambio plenamente flotantes,
como sugiere el enfoque de las dos esquinas. Todo parece indicar que los regímenes
cambiarios deberían descansar en una vinculación con una canasta de monedas de
los principales socios comerciales.
En tercer lugar, las crisis financieras de los últimos años (desde la de México en
1994-95 a la de Argentina en 2000-2001) tienen su origen, en buena medida con
independencia de la estrategia adoptada en tales economías, en una fuerte entrada
de capital extranjero, especialmente si se tal entrada consiste mayoritariamente en
fondos volátiles (préstamos bancarios a corto plazo en Asia oriental e inversión en
cartera en Argentina). Prevenir las crisis financieras debería hacerse, entre otras
cosas, con controles de capital (como el encaje chileno de 1991-98) para reducir, al
menos, la proporción de capitales a corto plazo.
En cuarto lugar, el indicador más pertinente de alerta de una crisis financiera es
seguramente el cociente entre la deuda externa total (independientemente de que
ésta sea pública, como en Argentina, o privada, como en Asia oriental) y las
reservas en divisas.
En quinto lugar, otra enseñanza del análisis comparado de las crisis argentina y
asiáticas es que el FMI continúa, lamentablemente, insistiendo en la importancia de
la estabilización fiscal como remedio a todos los males. Tal cosa demuestra un
error no sólo de diagnóstico (como si todas las crisis fueran de primera generación)
sino también de remedio.
Finalmente, las crisis recurrentes en economías emergentes parecen guardar una
relación estrecha con el tipo vigente de globalización financiera. En efecto, esta
última, entre otras cosas, fomenta la entrada y salida masiva de capitales
extranjeros en dichas economías, acelera su apertura financiera, propicia su
endeudamiento externo, dificulta la implantación de controles de capital, etc. ¿No
sería tiempo de reavivar el debate sobre la nueva arquitectura financiera
internacional?
Causas:
Las causas inmediatas:
Se ha señalado al tipo de cambio artificialmente revaluado como la causa de los enormes desequilibrios del período, ya que estimuló fuertemente la importaciones (destruyendo la industria local), hizo perder competitividad a las exportaciones (reduciendo el margen de ganancia, o haciéndolas desaparecer), propició las actividades especulativas y llevó a un enorme endeudamiento público y privado que derivó en la incapacidad de la economía de obtener los créditos necesarios para pagar sus compromisos externos. Pero la revaluación cambiaria no fue más que una parte del conjunto de las políticas implementadas en ese período de fundamentalismo neo-liberal.
Según esa visión ideológica, el Estado debía crear un “clima de negocios” que propiciara la inversión privada. En la práctica, eso significó la total subordinación de las políticas públicas a las necesidades y demandas de las diversas fracciones empresarias. Sin embargo, la sumatoria de favores a diversos intereses particulares no constituye una política productiva. Las políticas de apertura importadora, privatización a precio vil de las empresas públicas y la desregulación a favor de intereses privados, no tuvo otra meta que la de otorgar rentas en condiciones privilegiadas a determinados actores locales y extranjeros. El tipo de cambio artificialmente sostenido con endeudamiento externo fue parte de esas medidas: favoreció la concesión de una gran masa de créditos al país, muy útiles para los financistas internacionales y los comisionistas locales que necesitaban colocar fondos en economías periféricas; favoreció la importación de todo tipo de bienes de consumo, provenientes de firmas extranjeras, lo que le proporcionó a la población la sensación (ficticia) de progreso y de “acceso” a la modernidad; favoreció la remisión de utilidades mucho más elevadas en dólares de las firmas extranjeras a sus casas matrices, ya que podían obtener muchos más dólares gracias a la baratura de los mismos debido al “1 a 1”; favoreció la ilusión de estabilidad de precios, ya que la brutal disrupción de la producción local y la enorme masa de desempleados que se fue acumulando a lo largo de esos años, presionó hacia la baja el salario nominal.
El desempleo, que llegó al 18% -con un subempleo semejante- a mediados de la década, fue un aspecto relevante del “modelo”, ya que permitía un fuerte disciplinamiento laboral, y fue un antecedente social directo de las jornadas de diciembre de 2001. El movimiento piquetero surgirá a todo lo largo del país como estrategia de auto defensa de diversos grupos poblacionales frente a la destrucción masiva de puestos de trabajo públicos y privados que propiciará la convertibilidad, y la total imposibilidad de insertarse en un aparato productivo en constante achicamiento. Desde 1998 los indicadores económicos y sociales no dejaron retroceder permanente: cayeron el nivel de actividad, el empleo, los ingresos, las finanzas públicas. La fuga hacia delante de la gestión menemista (con Fernández) consistió en la venta de valiosos activos públicos (YPF), mientras en la gestión delaruísta (con Machinea, López Murphy y Cavallo), se insistió con el endeudamiento externo y los recortes presupuestarios para liberar recursos para… poder pagar deuda.
La hegemonía ideológica del sector financiero sobre el resto de la sociedad fue de tal magnitud, que a través del latiguillo del “riesgo país” logró que parte de la sociedad se solidarizara con sus demandas de ajuste y deflación para garantizar sus cobranzas al Estado. La subordinación de los principales partidos políticos a los financistas dejó prácticamente sin alternativas a la población, que creyó ver en todos “los políticos” a sus enemigos, perdiendo de vista las dimensiones socio-económicas del modelo. La larga recesión desde 1998 hasta 2001 fue derrumbando las economías regionales, a los pequeños productores, a los comerciantes, a los profesionales, además de a los desocupados. Florecieron los clubes de trueque, y las monedas provinciales devaluadas. El intento final de salvar a los bancos de una corrida bancaria –cuando finalmente los sectores medios se despertaron de la ensoñación de la convertibilidad e intentaron sacar sus fondos de las entidades- mediante el “corralito”, llevó a un estado de extrema asfixia a la actividad económica, acrecentando el estado de angustia que afectaba a buena parte del país. El gesto irritante del presidente de la Rúa de declarar el estado de sitio ante la generalización de los saqueos hizo que se unificaran los múltiples malestares, y provocó el estallido del 20 de diciembre. Era el final de una larga época de decadencia nacional.
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