TRABAJO FINAL DE POLÍTICA Y LEGISLACIÓN FORESTAL
TEMA: Análisis sobre legislaciones en ordenación territorial en el marco de la Ley Nº 26331
ALUMNO: von Below Jonathan
Introducción
Consideraciones iniciales
Ley 26331 presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos
Sancionada: Noviembre 28 de 2007
Promulgada en BO: Diciembre 26 de 2007
El cuerpo de la misma consta con 12 capítulos y un anexo en donde se detallan los criterios de sustentabilidad recomendados para hacer las ordenaciones provinciales.
El objetivo general de la ley es establecer los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos.
El capítulo 1 de disposiciones generales (ART. N°1 a ART. N° 5) define los alcances de la ley, el concepto de bosque nativo y otras definiciones, la superficie mínima de aplicación para la ordenación (10 has), objetivos, y servicios brindados por el bosque.
El capítulo 2 trata sobre el ordenamiento de los Bosques nativos (ART. N° 6 a ART. N° 9) define un plazo máximo de 1 año para la Ordenación, la competencia de la autoridad de aplicación que deberá prestar de asesoramiento para las jurisdicciones, y establece que se deberán usar los criterios de sustentabilidad para la elaboración. Por otro lado fija las categorías de conservación I (rojo), II (amarillo) y III (verde).
El capítulo 3 sobre autoridades de aplicación (ART. N°10 y ART. N° 11) define a la Secretaria de Ambiente y Desarrollo de la Nación como autoridad nacional, y para las jurisdicciones provinciales deja a sus criterios.
El capítulo 4 sobre el Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos
(ART. N° 12) fija los objetivos específicos.
El capítulo 5 sobre las autorizaciones para el desmonte o aprovechamiento sostenible (ART. N°13 a ART. N° 21) especifica las actividades que se pueden realizar en para cada categoría estableciendo pautas que breguen por el cumplimiento de los objetivos de la Ley, en el marco de Planes de Manejo Sostenible de Bosques Nativos y Planes de Aprovechamiento de Cambio de Uso del Suelo, dependiendo de la categoría. Prohíbe además la quema a cielo abierto, perjuicios ambientales y daños a las comunidades originarias; así como prevele asistencia técnica y financiera para aquellas actividades realizadas que no cumplan cumplan.
El capítulo 6 sobre evaluación de Impacto Ambiental (ART. N° 22 a ART. N° 25) define la obligatoriedad de un estudio de impacto para desmontes, y para aprovechamiento sustentable en determinadas circunstancias, las acciones que debe llevar a cabo la Autoridad de Aplicación de la jurisdicción, y los contenidos mínimos del EIA.
Dentro del capítulo 7 sobre Audiencia y Consulta Pública (ART. N° 26) se busca garantizar el cumplimiento estricto de los artículos 16, 17, 18, 19, 20 y 21 de la Ley 25.675 —Ley General del Ambiente — y de garantizar el acceso a la información de los pueblos indígenas, originarios y de las comunidades campesinas.
En el capítulo 8 sobre Registro Nacional de Infractores (ART. N° 27) se define la creación de una base de datos de infractores de leyes sobre ambiente, que será administrada por la Autoridad Nacional de aplicación. Quien presente infracciones no podrá solicitar autorizaciones de desmonte o aprovechamiento sostenible.
Capítulo 9 Fiscalización (ART. N° 28)
Capítulo 10 Sanciones (ART. N° 29) sujetas a las jurisdicciones, y si no hubiere alguna sanción establecida, se tomará lo siguiente:
a) Apercibimiento;
b) Multa entre TRESCIENTOS (300) y DIEZ MIL (10.000) sueldos básicos de la categoría inicial de la administración pública nacional. El producido de estas multas será afectado al área de protección ambiental que corresponda;
c) Suspensión o revocación de las autorizaciones.
Capítulo 11 Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos (ART. N° 30 a ART. N° 39), creación del mismo para la compensación en la conservación. Es el capítulo que reviste mayor importancia ya que da espíritu y cohesiona el resto del cuerpo de la ley. La administración y control de los fondos se lleva a cabo por las Autoridades tanto Nacionales como de cada jurisdicción. El mismo está integrado por:
a) Mínimamente el 0,3% del presupuesto nacional;
b) El dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración;
c) Los préstamos y/o subsidios que específicamente sean otorgados por Organismos Nacionales e Internacionales;
d) Donaciones y legados;
e) Todo otro aporte destinado al cumplimiento de programas a cargo del Fondo;
f) El producido de la venta de publicaciones o de otro tipo de servicios relacionados con el sector forestal;
g) Los recursos no utilizados provenientes de ejercicios anteriores.
A cada jurisdicción le corresponde un monto según:
a) El porcentaje de superficie de bosques nativos declarado por cada jurisdicción;
b) La relación existente en cada territorio provincial entre su superficie total y la de sus bosques nativos;
c) Las categorías de conservación declaradas, correspondiendo un mayor monto por hectárea a la categoría I que a la categoría II.
Los fondos serán aplicados por las jurisdicciones según lo siguiente:
a) El 70% para compensar a los titulares de las tierras en cuya superficie se conservan bosques nativos, sean públicos o privados, de acuerdo a sus categorías de conservación. El beneficio consistirá en un aporte no reintegrable, a ser abonado por hectárea y por año, de acuerdo a la categorización de bosques nativos, generando la obligación en los titulares de realizar y mantener actualizado un Plan de Manejo y Conservación de los Bosques Nativos que deberá ser aprobado en cada caso por la Autoridad de Aplicación de la jurisdicción respectiva. El beneficio será renovable anualmente sin límite de períodos.
b) El 30% a la Autoridad de Aplicación de cada Jurisdicción, que lo destinará a:
1. Desarrollar y mantener una red de monitoreo y sistemas de información de sus bosques nativos;
2. La implementación de programas de asistencia técnica y financiera, para propender a la sustentabilidad de actividades no sostenibles desarrolladas por pequeños productores y/o comunidades indígenas y/o campesinas.
Capítulo 12 Disposiciones complementarias (ART. N° 40 a ART. N° 44)
Anexo: Criterios de sustentabilidad ambiental para el ordenamiento territorial de los bosques nativos.
Los criterios de zonificación no son independientes entre sí, por lo que un análisis ponderado de los mismos permitirá obtener una estimación del valor de conservación de un determinado sector.
1. Superficie: es el tamaño mínimo de hábitat disponible para asegurar la supervivencia de las comunidades vegetales y animales. Esto es especialmente importante para las grandes especies de carnívoros y herbívoros.
2. Vinculación con otras comunidades naturales: Determinación de la vinculación entre un parche de bosque y otras comunidades naturales con el fin de preservar gradientes ecológicos completos. Este criterio es importante dado que muchas especies de aves y mamíferos utilizan distintos ecosistemas en diferentes épocas del año en búsqueda de recursos alimenticios adecuados.
3. Vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional: La ubicación de parches de bosques cercanos o vinculados a áreas protegidas de jurisdicción nacional o provincial como así también a Monumentos Naturales, aumenta su valor de conservación, se encuentren dentro del territorio provincial o en sus inmediaciones. Adicionalmente, un factor importante es la complementariedad de las unidades de paisaje y la integración regional consideradas en relación con el ambiente presente en las áreas protegidas existentes y el mantenimiento de importantes corredores ecológicos que vinculen a las áreas protegidas entre sí.
4. Existencia de valores biológicos sobresalientes: son elementos de los sistemas naturales caracterizados por ser raros o poco frecuentes, otorgando al sitio un alto valor de conservación.
5. Conectividad entre eco regiones: los corredores boscosos y riparios garantizan la conectividad entre eco regiones permitiendo el desplazamiento de determinadas especies.
6. Estado de conservación: la determinación del estado de conservación de un parche implica un análisis del uso al que estuvo sometido en el pasado y de las consecuencias de ese uso para las comunidades que lo habitan. De esta forma, la actividad forestal, la transformación del bosque para agricultura o para actividades ganaderas, la cacería y los disturbios como el fuego, así como la intensidad de estas actividades, influyen en el valor de conservación de un sector, afectando la diversidad de las comunidades animales y vegetales en cuestión. La diversidad se refiere al número de especies de una comunidad y a la abundancia relativa de éstas. Se deberá evaluar el estado de conservación de una unidad en el contexto de valor de conservación del sistema en que está inmerso.
7. Potencial forestal: es la disponibilidad actual de recursos forestales o su capacidad productiva futura, lo que a su vez está relacionado con la intervención en el pasado. Esta variable se determina a través de la estructura del bosque (altura del dosel, área basal), la presencia de renovales de especies valiosas y la presencia de individuos de alto valor comercial maderero. En este punto es también relevante la información suministrada por informantes claves del sector forestal provincial habituados a generar planes de manejo y aprovechamiento sostenible, que incluya la provisión de productos maderables y no maderables del bosque y estudios de impacto ambiental en el ámbito de las provincias.
8. Potencial de sustentabilidad agrícola: consiste en hacer un análisis cuidadoso de la actitud que tiene cada sector para ofrecer sustentabilidad de la actividad agrícola a largo plazo. La evaluación de esta variable es importante, dado que las características particulares de ciertos sectores hacen que , una vez realizado el desmonte, no sea factible la implementación de actividades agrícolas económicamente sostenibles a largo plazo.
9. Potencial de conservación de cuencas: consiste en determinar las existencias de áreas que poseen una posición estratégica para la conservación de cuencas hídricas y para asegurar la provisión de agua en cantidad y calidad necesarias. En este sentido tienen especial valor las áreas de protección de nacientes, bordes de cauces de agua permanentes y transitorios, y la franja de "bosques nublados", las áreas de recarga de acuíferos, los sitios de humedales o Ramsar, áreas grandes con pendientes superiores al cinco por ciento (5%), etc.
10. Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a las áreas boscosas o sus áreas colindantes y el uso que pueden hacer de sus recursos naturales a los fines de su supervivencia y el mantenimiento de su cultura. En el caso de las Comunidades Indígenas y dentro del marco de la ley 26.160, se deberá actuar de acuerdo a lo establecido en la ley 24.071, ratificatoria del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Caracterizar su condición étnica, evaluar el tipo de uso del espacio que realizan, la situación de tenencia de la tierra en que habitan y establecer su proyección futura de uso será necesario para evaluar la relevancia de la continuidad de ciertos sectores de bosque y generar un plan de acciones estratégicas que permitan solucionar o al menos mitigar los problemas que pudieran ser detectados en el mediano plazo.
Análisis de interrogantes y objeciones
Esta Ley plantea una serie de interrogantes sobre el futuro de la Selva Misionera (o Bosque Atlántico del Alto Paraná, tal su nombre específico) en su conjunto o integralidad, es decir garantizando la continuidad de todas las comunidades animales y vegetales que se desarrollan en ella, más aún siendo este, el sistema de mayor biodiversidad de la República Argentina.
Las objeciones técnicas radican en la falta de un seguimiento específico de lo normado por la ley nacional de presupuestos mínimos en lo referente a los Criterios de Sustentabilidad, al brevísimo tiempo entre su presentación y aprobación, a la falta de participación de todos los sectores involucrados y a la no complementación jurídica con otras leyes vigentes de protección ambiental.
Por lo tanto podrían plantearse objeciones legales o incluso hasta la posibilidad de accionar contra la misma, como seguramente se hará para Leyes similares en las Provincias de Córdoba y Corrientes.
Principales objeciones
A.- Criterios de Sustentabilidad
La Ley Nacional Nº 26.331 hace constar en un anexo 10 criterios de sustentabilidad que deben respetarse indefectiblemente para realizar el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos por parte de las Provincias.
Aclarando específicamente que “los criterios de zonificación no son independientes entre sí, por lo tanto un análisis ponderado de los mismos permitirá obtener una estimación o valor de conservación de un determinado sector”. En esta área es donde se encuentran las mayores falencias de la ley misionera.
Resumiendo los ítems planteados por la ley de la Nación, los mismos resultan ser:
1º) Superficie
La matriz vegetal sirve de hábitat para muchas especies animales. Dentro de éstas hay algunas que se conocen como ''paraguas'' ya que necesitan grandes coberturas continuas de vegetación para poder desarrollarse normalmente y mantener poblaciones sustentables. La presencia de estas especies a su vez asegura la existencia de otras que ocupan lugares mas bajos en la pirámide alimentaria. Por ello, por lo general son especies carnívoras como el Yaguareté y el Águila Harpía, ambos monumentos Provinciales (Ley Nº 2589 p y Nº 3320)
El área necesaria para mantener poblaciones viables (cerca de 150 individuos) de “especies paraguas”, para el Águila Harpía requiere de 750.000 hectáreas de selva continua, en tanto que el Yaguareté de 525.000 hectáreas, como se puede apreciar estamos conservando casi lo justo, pero tendiendo a la fragmentación de las áreas selváticas, con lo que estas especies comienzan a salir de su hábitat, para realizar incursiones en el caso del yaguareté ,sobre el ganado de cría (menor y mayor) con su consecuente eliminación de un modo o de otro.
Si no existen corredores biológicos que permitan su tránsito, se cazan los alimentos de los predadores, el futuro del conjunto de la biodiversidad y de los Monumentos Provinciales está en peligro.
De Norte – Sur entre los Parques Nacional Iguazú y Parque Provincial Urugua-í, conectado con el Parque Provincial Salto Encantado del Valle del Cuñá -Pirú, hay una reducción de cobertura sobre el eje de la Ruta Nacional Nº 14. Esto genera el aislamiento de la Reserva de Biosfera Yabotí, en el oriente provincial.
Esto coincide con la terminación de la pavimentación de la citada arteria y la colonización agrícola que se fue llevando a cabo.
De Este – Oeste la brecha que se va abriendo sobre la Ruta Provincial Nº 17 también secciona la conectividad selvática de las áreas conservadas del Norte provincial (P.N. Iguazú y P.P. Urugua-í) con las del Sur (P.P. Salto Encantado del Valle del Cuñá -Pirú), especialmente en la Sierra Central de Misiones (Pozo Azul) hacia el Paraje Dos Hermanas, un área de intensa colonización, intrusada sobre tierras privadas.
Asimismo en el tramo de Pozo Azul a B. de Irigoyen (Ruta Provincial Nº 17) y el tramo de la Ruta Provincial Nº 20 (Pozo Azul a San Pedro) y la nueva traza de la Ruta Nacional Nº 14 entre San Pedro y Dos Hermanas, todas áreas de intensa colonización sobre tierras públicas y privadas, y prácticamente se secciona al área norte de conservación con la Reserva de Biosfera Yabotí, en el este de Misiones.
Con la pavimentación de la Ruta Provincial Nº 19 de Wanda a Andresito (que atraviesa todo el Parque Provincial Urugua-í) y la pavimentación de la Ruta Provincial Nº 101 de Andresito a San Antonio y B. de Irigoyen se cierra todo un circuito, importante para la comunicación de las localidades siempre postergadas, pero indudablemente se va viendo como un efecto aparejado la colonización de las tierras vecinas, para agricultura, con desmontes y separación de la Selva, con cada vez más imposibilidad de interconexión.
Sin interconexión mediante corredores biológicos el aislamiento y la fragmentación de la Selva será una realidad y se está todavía a tiempo de actuar, porque como se mencionó el propio Estado Provincial está tratando de coordinar y legalizar a los pequeños productores, en estas tratativas, y tendría que ponderarse y analizarse la temática de dichos corredores.
2º) Vinculación con otras comunidades naturales para obtener un gradiente ecológico completo.
Este es un criterio importante dado que muchas especies de aves y mamíferos utilizan diferentes ecosistemas en el año. El 50% de las especies de aves de Argentina se encuentran representadas en Misiones, y casi el 35% del total del país de mamíferos, así como también para los peces de agua dulce casi la mitad.
A nivel vegetal hasta la actualidad se han registrado 2.975 taxones específicos o inferiores de plantas vasculares, es decir un 28% del total de Argentina .
Pensando en la pequeñez que representa Misiones, con tan solo 3 millones de hectáreas, lo que significa apenas el 1,1% de la superficie total del país, se puede deducir la enorme riqueza en biodiversidad local y de aquí la importancia que tiene su conservación
3º) Vinculación con las áreas naturales protegidas existentes e integración regional.
Es un factor de complementariedad de las unidades de paisaje y la integración regional para mantener las áreas naturales protegidas e importantes corredores biológicos que las vinculen.
Dentro de la matriz selvática la provincia fitogeográfica se puede subdividir en varios distritos con características bien marcadas y distintas entre sí. Esto refleja desde otro punto de vista también la enorme variedad existente.
Por otra parte el especialista Kenton Miller fijó criterios para lograr una conservación integral, priorizando áreas núcleos o intangibles fundamentales para mantener las especies co-evolucionando con el medio ambiente natural, a este ítem se podría agregar las Áreas con alto potencial para ser protegidas o áreas núcleos potenciales, las áreas que necesitan evaluación y las áreas satélites que sí están conectadas realmente tienen una gran importancia potencial.
También deben desarrollarse áreas de amortiguamiento, en un gradiente lógico, unidos por corredores biológicos, fundamentales para el intercambio genético y prevenir el aislamiento y la endogamia de las zonas núcleos.
Es decir que se recomiendan diversas formas de acción, para poder hacer uso del suelo en las diversas alternativas productivas, por parte de los habitantes locales, pero previniendo mediante la constitución de corredores principales, que conectan las áreas núcleos, los corredores secundarios, que conectan las otras áreas prioritarias con los corredores principales o con las áreas núcleos, las expansiones laterales de los corredores, para conectar “trampolines ecológicos” que no están en el camino de las zonas núcleos y los corredores potenciales, alternativos, cuando otro tipo de corredores no son viables o que conectan con otras ecorregiones.
En tanto que las áreas estratégicas para la conservación de la biodiversidad están constituidas por una serie de pequeñas áreas, que aunque no lo suficientemente resilientes por estar aisladas, pueden jugar un rol estratégico en la conservación de la biodiversidad, allí están los trampolines ecológicos, ubicados a menos de 50 km de un área prioritaria y las áreas aisladas, localizadas a más de esa distancia y pueden resultar especialmente aptas como sitios para aves en migración por ejemplo o para conservar endemismos o especies raras (Visión de Biodiversidad de la Eco Región Bosque Atlántico del Alto Paraná WWF – F. Vida Silvestre).
También se debería contemplar en este análisis la identificación y conservación de las cuencas prioritarias.
Pero en la citada ley provincial solo se pintó con Rojo (intangible, zona núcleo) a las Áreas Naturales Protegidas ya existentes y no se formuló ningún tipo de corredor biológico primario, secundario, trampolines ecológicos, etc. tal como se lo describe en los puntos anteriores.
Y si bien es mucho lo realizado por la Provincia de Misiones en materia de conservación, por citar a una sola fuente, que recomienda resguardar sitios ecológicamente valiosos, la Delegación Regional Técnica de la A.P.N. menciona no menos de 60 áreas de especial interés biológico que no están preservados y deberían serlo.
4) Existencia de valores biológicos sobresalientes.
En Misiones estos lugares recomendados en los criterios de sustentabilidad de la ley 26.331, no aparecen especialmente mencionados o remarcados aunque sean altamente calificados.
Para poner dos ejemplos de los casi 60 sitios que merecen protegerse, la ampliación del Parque Provincial Cruce Caballero, en el área del Valle del arroyo Alegría, lo que garantizaría la conservación de las imponentes Araucarias nativas, con su fauna asociada, el Mono Aullador rojo o Carayá Puitá, las aves coludito de los pinos y el batará pecho negro y la rara ranita verde enana.
También de absoluta prioridad se destaca la ampliación del P.P. Teyú Cuaré, en San Ignacio y zona de amortiguación, verdadero sitio de endemismos misioneros, como la extraordinaria Palmera enana o Pindocito y el árbol Urunday blanco, o endemismos únicos en el mundo, como una gramínea: Mesosetum comatum y una labiada Lippia lupulina, entre otras.
Y así podríamos seguir nombrando lugares especiales no contemplados y marcados en Rojo en el O.T. de Bosques de Misiones y cuya efectivización no parece prioritaria.
5) Conectividad entre ecorregiones.
Un nuevo punto o criterio de sustentabilidad de la ley Nacional que es clave para Misiones, estaba expresamente contemplado en la vigente Ley Nº 3.631, con la creación del “Área Integral de Conservación y Desarrollo Sustentable”, más conocida como “Corredor Verde de Misiones” que hacía especial énfasis en la conectividad de tres grandes áreas en conservación, las del Norte integrada por el P.N. Iguazú, el P.P. Urugua-í y otros más chicos, con la Reserva de Biosfera Yabotí en el Este y por el sur el P.P. Salto Encantado del Valle del Cuñá Pirú y mientras se protegía la biodiversidad, se garantizaba el paisaje y con ello el turismo.
Toda esta área involucrada es denominada en términos geográficos como “Altas Cuencas”, es decir que conservando la matriz selvática también se preserva casi toda el agua superficial de Misiones.
Además fijaba pautas concretas de desarrollo sustentable y una coparticipación ecológica especial para los Municipios involucrados. Parecería que esta nueva ley misionera, “mata” sin querer al “Corredor Verde” pero no lo supera, ni lo caracteriza mejor.
Además “Corredor Verde” era, en un planteo integral de Ordenamiento Territorial de Misiones, en su conjunto, no solo de sus bosques, una de las regiones, en este caso la denominada “Altas Cuencas” sobre la Sierra Central de Misiones.
6) Estado de Conservación.
La preservación de lugares mejor conservados es clave en todo el sistema de mantenimiento de los ecosistemas complejos y especializados de alta biodiversidad, y siendo Misiones el escenario de la selva y los campos, los mayores reservorios de bioviersidad de Argentina, resulta también el de mayor peligro de extinción.
El estado de conservación no parece ser analizado en detalle y por lo tanto queda ahora pendiente de la ley misionera de O.T. de Bosques (salvo el rojo de las áreas de Parques Nacionales y Provinciales) y el resto de la superficie se colorea en Amarillo (en conservación, pero que puede ser usado, como es habitual, de forma extractiva) y Verdes (que pueden ser desmontados).
Se puede consignar un solo caso a modo de ejemplo, el área mejor conservada de Misiones: el Parque Nacional Iguazú, al ser expropiado en 1937, ya se había obrajeado, retirando, en aquellos tiempos, las “maderas de ley”, de estas 4 especies, el Incienso todavía no ha reaparecido, y el Lapacho lo ha hecho minímamente, en tanto el Parque tiene todavía una gran invasión de bambúseas (tacuaras) que resulta un verdadero problema (a más de 70 años de esa una única intervención extractiva) para que incluso se recuperen especies como el Cedro y el Peteribí con gran cantidad de renovales.
7) Potencial forestal.
Parecería que este criterio fuera redactado para Misiones especialmente, donde en general las prácticas de explotación forestal (el obraje) durante más de 90 o 100 años, fue el de la extracción de las especies más valiosas en el mercado maderero y las de mejores características dentro del monte, lo que llevó a un empobrecimiento doble del bosque: erosión genética de los individuos mejor representados y disminución de las especies comerciales.
Por otro lado las aperturas de amplios espacios de luz fueron cubiertos por bambúseas que por su intrincado sistema de raíces no dejan crecer a la semilla forestal o la aparición de especies marginales (desde el punto de vista comercial, no biológico) que aprovechan el momento para hacerse fuertes.
Cuando finalmente se agotaron las existencias de las mejores especies maderables, se tendió a usar a otras en su reemplazo.
De las especies nativas, colonos de origen alemán al principio, sembraron Araucarias, que es la única especie autóctona utilizada con fines forestales, pero que en la actualidad está siendo cada vez más reemplazada por Pinos de la costa este de los EE.UU. y Eucaliptos de Australia.
La secuencia fue la siguiente: del bosque virgen se extraían Cedros, Lapachos, Inciensos y Peteribí, (las maderas denominadas “de ley”) de buenos diámetros y buen fuste, ubicados sobre suelos más planos, luego en la segunda ya se agregó la madera para la industria del terciado: Guatambú, Guaicá, se bajó la exigencia para las maderas de ley y se comenzó la extracción de maderas duras de buena calidad como el Ibirá Pitá e Iberá Peré o Grapia, además, al mejorar la maquinaria se podía “entrar” en áreas que anteriormente estaban vedadas, luego en las intervenciones sucesivas se fue repasando todo, se agregó una categoría denominada “subproductos” para los diámetros menores de Cedro y Peteribí y se agregaron maderas para muebles como el Loro Blanco, duras como el Anchico y blandas como el Timbó, de esta manera la estructura florística de la selva misionera se fue degradando en forma continua a grandes pasos.
A mediados de la década de los ’70 se logró una Ley de Ordenación Forestal (Nº 854) pero no se ha realizado hasta el presente un estudio serio sobre su desempeño y real valía sobre el terreno, en general los “obrajeros” al ser los mismos, fueron realizando prácticas similares y el monte misionero sigue desestructurado, mientras que a la lista de especies comercializadas se fueron agregando los laureles, los rabos, el persiguero, el tembetarí, la cancharana, etc. mientras que algunas de las primeras ya casi no se consiguen en el mercado local, lo que demuestra la desestructuración del bosque que se sigue agudizando.
De hecho luego de estas etapas se termina solicitando el “rozado” porque “el monte ya no resulta más rentable”, aunque teóricamente la ley no permite que se “roce” una selva con plan de manejo dasocrático, siempre prevaleció el criterio netamente comercial de evaluar el valor de una selva vs. una forestación solo por el valor de la masa forestal.
También concurren a esto los elevados impuestos que debe pagar el propietario, que no compensan los largos períodos de espera para intervenir los rodales y aceleran de esta manera su explotación. Es decir el ciclo se vuelve cada más degradante para la recuperación del ecosistema.
Tampoco se ha estudiado muy bien la ocupación secuencial de las diferentes especies vegetales, cuando una selva virgen ha alcanzado su equilibrio entre el medio ambiente y la vegetación se dice en términos botánicos que se está en un momento “clímax” y se considera que no hay crecimiento de la masa forestal, dado que existe un equilibrio entre lo poco que van creciendo los renovales, por falta de luz y los árboles centenarios que van muriendo.
La mayoría de los bosques de Misiones están sobreexplotados y tienen su estructura básica degradada, se necesitan entonces estudios específicos y una política impositiva y de incentivos muy concreta para mantenerlos, a la par que otra política eco-forestal para garantizar su supervivencia.
Sin embargo estos bosques explotados sí que crecen, captando mucho más dióxido de carbono, lo cual les brinda una buena oportunidad en el emergente mercado del carbono y los mecanismos de desarrollo limpio (MDL). Los bosques secundarios resultados de rozados abandonados, también pueden ser muy interesantes desde esta perspectiva y desde la biología. Pero su salvación no se puede cuantificar solamente con el uso de la madera existente o potencial, sino que deberán computarse, e incluso darles valor, a los muchos servicios ambientales que presta un bosque.
8) Potencial de sustentabilidad agrícola.
Todos los antecedentes edafológicos bien conocidos sobre Misiones, los cuales determinan los límites de variedad productiva a nivel agrícola, hace determinar que todo planteo de sustentabilidad debería basarse en el cuidado de la estructura del suelo.
Sin embargo en las últimas décadas, el cultivo anual de tabaco, se ha desarrollado muchísimo en Misiones, pero es muy degradante del ambiente en general (del suelo por sus requerimientos y del ambiente por el uso muy pronunciado de agrotóxicos que es necesario aplicar) y requiere en forma permanente de la apertura de nuevos áreas de tierra virgen, la que se obtiene mediante desmonte.
9) Potencial de conservación de cuencas hídricas.
Otro concepto clave para la Provincia, es que hay por lo menos una veintena de arroyos grandes, para cada lado de la Sierra Central, que corren hacia los grandes ríos Paraná y Uruguay, y que solo en Misiones se denominan “arroyos”, porque son verdaderos ríos, totalmente autóctonos, porque nacen y desembocan en territorio misionero, no tienen ninguna fuente ni manantiales que lo alimenten.
En varios lugares de la Provincia se abastecen de agua potable de estos arroyos y entonces ante el fracaso de las políticas de conservación y el reclamo de las ciudades por agua potable se está recurriendo a realizar costosas perforaciones de limitado resultado al Acuífero Guaraní o a más caras aún, cuando se capta el agua de los grandes ríos, que en general resulta contaminada y de alto costo para su traslado, purificación y distribución.
10) Valor que las comunidades indígenas y campesinas dan a las áreas boscosas colindantes y el uso que pueden hacer de sus recursos naturales a los fines de su supervivencia y el mantenimiento de su cultura.
Resulta extraño que las aldeas y lugares habitados por pueblos originarios, que están registrados, no aparezcan pintadas como áreas en rojo.
Sin embargo en los últimos tiempos Misiones, ha sido noticia por el abuso que se hace de los montes en áreas de asentamientos de pueblos originarios, especialmente en la Reserva de Biosfera Yabotí y debe recordarse que la Selva es la casa grande de los guaraníes, sin selva no hay cultura guaraní, así de simple.
En el caso de las comunidades Indígenas no solo que se debe seguir el marco normativo de la ley 26.160, sino que se deberá actuar de acuerdo a lo establecido en la ley 24.071, ratificatoria del Convenio 169 de la organización Internacional del Trabajo (OIT).
En conclusión no se nota que la ley de Ordenamiento Territorial de Bosques de Misiones haya integrado en forma mancomunada estas 10 recomendaciones básicas de sustentabilidad que contiene la ley 26.331.
B.- Falta de participación ciudadana
El artículo 6º de la ley 26.331 indica “a través de procesos participativos, cada jurisdicción deberá realizar el Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en su territorio, de acuerdo a los criterios de sustentabilidad del anexo de esta ley”.
A falta de reglamentación específica en la propia ley 26.331 en cuanto al tema participación ciudadana, se toman los conceptos de la Ley General del Ambiente Nº 25.675 en lo establecido en sus artículos 19, 20 y 21, que se detallan:
Artículo 19: Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionan con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general.
Artículo 20: Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas y audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente. La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes, pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.
Artículo 21: La participación ciudadana deberá asegurarse principalmente en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de los resultados.
Todo resulta muy claro, pero el artículo 21 remarca claramente dos situaciones donde sí o sí debe participar la ciudadanía y una de ellas es el ordenamiento territorial.
En Misiones el proyecto de ley de O.T. de bosques no fue presentado previamente a la comunidad, luego se presentó en la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia, donde permaneció un breve período de tiempo en comisión, realizando consultas solo a determinadas entidades invitadas “ad hoc”, para ya pasar al recinto y resultar aprobado.
La ciudadanía en general no fue consultada, ni tuvo opción, ni siquiera conocimientos al respecto.
Tampoco se convocó a destacados expertos de renombre provincial, nacional e internacional como clara señal que se pretendía llegar a un proyecto superador de la legislación ya existente y que no necesitó de una ley nacional para concebirse.
Debe destacarse que el Parlamento misionero es unicameral y este proyecto solo fue girado a una comisión, con lo que el trámite, a diferencia de lo que uno puede observar en el plano nacional, se torna muy rápido y expeditivo, especialmente cuando la mayoría toma la decisión política.
C.- Clasificación de las áreas de Selva Misionera o Paranaense y la división de productores
Tal cual lo establece la ley nacional se establecen 3 categorías de áreas boscosas, en Rojo, donde no se puede realizar ninguna actividad, en Amarillo donde debe permanecer la selva, pero se pueden desarrollar actividades de extracción y en Verde donde además de la extracción de árboles nativos está permitido cambiar el uso del suelo (es decir conversión de selva a cultivo).
En Rojo solo aparecen marcadas las áreas ya consideradas como Áreas Naturales Protegidas en las categorías más estrictas (Parques Provinciales y Nacionales) y franjas de bosques en galería y del lago de la presa Urugua-í de apenas 200 metros de ancho en los ríos principales.
Se han descartado todas las áreas de importancia biológica y que merecían conservación que tiene la provincia, no se han creado específicamente corredores biológicos.
El problema es que la creación del sistema de Áreas Protegidas de Misiones, se hizo recuperando áreas fiscales, reteniendo selvas de infractores, excedentes de mensura, etc. pero sin garantizar una total representatividad biológica biológica y ecológica.
En tanto en Amarillo se consignan la posibilidad de explotar una Selva en forma ordenada (según lo normado en la vieja Ley 854 y la específica para la Reserva de Biosfera Yabotí que tantas dudas ha dejado en su implementación) tanto en Reservas de Usos Múltiples, en la Reserva de Biosfera Yabotí y los bosques con pendientes mayores al 15% (esta limitación anteriormente estaba fijada en un 20% de pendientes, lo cual parece ser entonces un avance).
Pero en el artículo 16 de la misma ley establece “en caso de actividades no sostenible desarrollados en predio con bosque nativo de pequeños productores y/o comunidades indígenas, la Autoridad de Aplicación implementará programas de asistencia técnica y financiera a efectos de mejorar la sustentabilidad”. La ley no define que es un pequeño productor.
Finalmente el grupo de tierras pintadas de color Verde se pueden desmontar y utilizar la tierra para cultivos (lo que de hecho significa una gruesa contradicción con el espíritu de la ley nacional Nº 26.331, que es la preservación). Estos bosques sobre buenas tierras casi no tienen posibilidades y no se notan estudios específicos sobre áreas que pueden resultar potencialmente importantes, trampolines ecológicos, etc.
El problema legal que se observa es que de hecho se crean tres categorías de dueños de la tierra en Misiones: los “grandes” que podrán contratar profesionales de diversas disciplinas, realizar estudios de todo tipo y hasta presentarse ante la ley, es decir que para ellos no habrá obstáculos para continuar sus programas de expansión vigentes, los “medianos” (es decir los “colonos” auténticos, deseosos de cumplir la ley, los que producen efectivamente y son responsables) que no podrán seguir produciendo bajo estas condiciones y seguramente venderán a los “grandes”, igualmente que las Pymes ganaderas, forestales, etc. y los “pequeños” que solo recibirán consejos para realizar las actividades primarias en forma sustentable, con lo que seguirán “metidos” en el cultivo de tabaco.
Tampoco esta ley de Ordenamiento Territorial de bosques de Misiones les da la palabra y la menor participación a los Municipios involucrados en toda el área selvática de la Provincia (El Corredor Verde le otorgaba una mayor coparticipación para desarrollar actividades amigables con el medio ambiente, el uso de la selva en otras actividades que no sea exclusivamente la maderable, etc.).
D.- No correspondencia entre leyes vigentes, un problema jurídico para la Provincia
Habiendo en la provincia una profusa legislación ambiental, no se adecuan ciertos criterios técnicos, mientras algunas leyes, desde la viejísima clasificación de los suelos de Misiones de CARTA en 1961 hasta el Corredor Verde se establecen los usos del suelo según las pendientes y generalmente el criterio usado hasta aquí ha sido del 20% , esta nueva ley determina el 15%, lo mismo pasa en el ancho de las fajas o franjas de bosques que deben dejarse, etc.
Como jurídicamente un propietario se podrá acoger al término que menos le reste tierra o más lo favorezca a su criterio, seguramente se producirán enfrentamientos legales al respecto.
Tampoco queda claro como se efectuará el reparto de los beneficios económicos que prevé la Nación (30% para el Estado, 70% para los privados) de hecho lo lógico sería beneficiar a quienes posean corredores biológicos identificados, lugares de especial interés de conservación, etc. pero seguramente sin estas distinciones quedará todo en manos de algún funcionario de turno que priorizará a su leal saber y entender, pero eso no puede resultar, a veces, lo deseable para la fauna y la selva misionera, sino que deberían ser los expertos, a priori, quienes realmente determinen esas prioridades y fijarlas como política de estado.
A lo mejor va siendo hora de realizar un Ordenamiento territorial completo (hay algunos antecedentes en la Honorable Cámara de Representantes ) y no solo de los bosques, una planificación integral, que defina una política de estado a largo plazo, solo así este formidable ecosistema, único en el mundo, con la mayor biodiversidad de Argentina, tendrá una posibilidad concreta de supervivencia y los bellos paisajes, los arroyos limpios y las imponentes Cataratas del Iguazú, otorgarán al turismo en Misiones una mega oportunidad para el desarrollo.
Discrepancias legales y políticas
Ley 26.331-
Artículos 6-7-8 y 14 son imposiciones sobre el uso de la propiedad privada, a cumplir a parir del momento de la sanción de esta ley.
Artículo 29- Multas entre 300 a 10.000 sueldos básicos de la categoría inicial de la administración publica nacional. Tomando como base un sueldo solamente de 1.800 $ la multa mayor seria de dieciocho millones de pesos (18.000.000$). Podemos imaginar multar a un propietario que comete una infracción dentro de su propia propiedad privada, valuada en 50, o 100, o 200 mil o un millón de pesos o más ¿Pero qué pasa si no los tiene, se le embarga la propiedad o cómo se procede?
Artículo 35- Dice que el 70% del fondos nacional de compensación será para compensar a los titulares de las tierras en cuya superficie se conserven bosque nativos de acuerdo a sus categorías de conservación. El beneficio consistirá en un aporte no reintegrable, a ser abonado por hectárea y por año. El beneficio será renovable anualmente sin limite de periodo.
Sí se especifica el monto de las multas ha aplicar al propietario, pero no especifica un monto mínimo a percibir por hectáreas, tampoco habla de compensación justa y decir sin límite de periodo significa que el estado lo puede suspender o directamente eliminar.
No debemos de olvidar que en la Argentina no hay políticas de Estado, sólo hay políticas de gobiernos de turno.
Misiones, en concordancia con la ley 26.331.
Ley provincial XVI- Nº 105: Artículo 41. En casos de bosques nativos afectados por incendios, otros eventos naturales o antrópicos que lo hubieran degradado, si se encuentran en:
a) Áreas naturales protegidas, como parques provinciales o reservas provinciales, la autoridad de aplicación realizara las tareas de recuperación y restauración, para mantener la categoría de clasificación que se le otorgo en el ordenamiento territorial:
b) propiedades privadas, en los casos que le sea imputable, el titular de la propiedad es responsable de realizar las tareas de recuperación y restauración para mantener la categoría de conservación determinada en el ordenamiento.
No especifica que en los montes privados, en caso de no imputabilidad el estado se hace responsable de la restauración y en caso de se ser intencional, responsabiliza al propietario y no se hace cargo de su restauración. Esto genera un perjudicial estado de inseguridad en el propietario por que en caso que el incendio sea intencional pero provocado por manos anónimas, el propietario podría ser inculpado.
Misiones-Ley provincial XVI- Nº 105: Articulo 43- El poder ejecutivo deberá reglamentar la ley, estableciendo además la metodología y/o procedimiento de compensación económica para la categoría I y II en un plazo máximo de ciento veinte (120) días desde su promulgación (Tampoco especifica el monto mínimo a recibir y tampoco que será retroactivo al día que se sancionó la ley 26.331)
La ley XVI - Nº 105, por la falta de participación de todos los sectores involucrados plantea serios interrogantes sobre su futuro. Por lo tanto podrían plantearse objeciones legales o incluso hasta la posibilidad de accionar contra la misma, como seguramente se hará.
En lo referente a los criterios de sustentabilidad y la continuidad de todas las comunidades animales y vegetales que se desarrollan en ella, el mapa de ordenamiento territorial no guarda concordancia con ley 26.331, las zonas están demasiado fragmentadas.
Un verdadero ordenamiento territorial y duradero, debería contemplar la expansión demográfica, política poblacional, cuencas productivas, parques industriales etc.
Alguna vez nos preguntamos por que Misiones, siendo una de las provincias más lindas, más ricas en calidad de sus suelos y recursos naturales, es una de las provincia más tristemente empobrecida y que sus hijos tengan que migrar a distintos lugares por falta de oportunidades.
Conclusión y propuesta
¿Esta ley 26.331 se ajusta plenamente al Artículo 14 de la constitución nacional y al artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos Aprobada por Asamblea General de las Naciones?
Articulo 14. Constitución Nacional: Toda persona tiene el derecho de usar y disponer de su propiedad.
Artículo 17. Declaración Universal de los Derechos Humanos. Aprobada por Asamblea General de las Naciones:
1) Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente.
2) Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad.
Pues bien, el derecho a la propiedad privada se ha defendido por la Iglesia y por los mejores pensadores del derecho universal como un derecho natural, e inclusive (aunque parezca extraño) este derecho fue adoptado hace pocos tiempo por la Republica Popular China, como un estimulo mas para su desarrollo.
El derecho a la propiedad privada es considerado la mejor forma de organizar la vida en la sociedad, particularmente en la vida económica es el sustento material y también hace a la paz y al orden, es la mejor manera de organizar las relaciones entre los seres humanos, de propender al estímulo, al espíritu de superación.
También habría que reconocer la seguridad que implica tener una propiedad privada, y considerar a esa cualidad como generadora de negocios y de seguridad para los mismos. Si ignoramos o avasallamos estos principios, mas tarde o mas temprano tendremos que rendir cuentas de eso.
Desde la perspectiva de cual uso se debe hacer de la propiedad privada, una sería puramente individualista, completamente indiferente a la existencia de los demás. Segundo modo, haciendo uso de ella generando perjuicios a su vecindad o a toda la comunidad. Tercer modo buscando el propietario no solamente beneficios personales sino también el bien de los demás. Pero el bien de los demás no puede imponerse en perjuicio del propietario. En caso de fuerza mayor el estado tiene las facultades de expropiar la propiedad pero tiene que pagar al propietario una justa indemnización.
Así lo entendió la Corte Interamericana.
En mayo de 2008, la Corte de la Comisión Interamericana condenó al estado ecuatoriano por la violación del derecho a la propiedad privada de la señora María Salvador Chiriboga, en virtud de no haber resuelto los recursos que cuestionaban la declaración de utilidad pública con fines de expropiación de un predio de su propiedad y de no haberle pagado una justa indemnización.
Asimismo, la Corte señaló que en casos de expropiación el pago de una justa indemnización es el modo de mantener el equilibrio entre el interés general y el del propietario. Aclaró que se entiende como tal aquélla indemnización que sea adecuada (es decir, tomando como referencia el valor comercial del bien expropiado, anterior a la declaración de utilidad pública), pronta y efectiva.
Si es que queremos construir una Nación justa, libre y democrática, el Congreso Nacional y el poder ejecutivo deberían replantear algunos aspectos de esta ley y bregar para llegar a un acuerdo justo, razonable y definitivo con los propietarios quienes ni siquiera fueron consultados, especialmente aquellos propietarios que poseen su único bien.
En la Ley 26.331 articulo 31-b) Debería agregarse a las exportaciones de petróleo, minería y la industria automotriz por ser los principales contaminantes. Ej.: un automóvil para quemar 1 Kg. de combustible, se necesitaran 14.7 Kg. de aire, la relación volumétrica seria en este caso de 9.500 litros de aire y arroja a la atmósfera 2.370 gramos de Dióxido de Carbono, además, monóxido de carbono, bióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, materia particulada y plomo que en contacto con la atmósfera son causantes de la lluvia ácida Resulta insólito y altamente sospechoso que estas exportaciones no hayan sido incorporadas.
Articulo 35- a) b) 1) y 2) .Aplicación del Fondo Nacional para la Conservación de los Bosques Nativos.
Con el fin de garantizar la perpetuidad de conservación de los bosques nativos y facilitar criterios de sustentabilidad que deben respetarse indefectiblemente para realizar el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos por parte de las Provincias, también se debería autorizar el uso de este fondo para acordar con los propietarios privados de bosques nativos, el traspaso de su propiedad al estado mediante un pago justo, tomando como referencia el valor comercial del bien. En caso de no llegar a un acuerdo, el estado tiene las facultades de expropiar la propiedad pero tiene que pagar al propietario una justa indemnización, tomando como referencia el valor comercial del bien.
Esta propuesta, sustentada en el anexo de la ley que claramente nos indica que los criterios de zonificación no son independientes entre sí. Técnicamente no es lo mismo resguardar un millón de hectáreas de selva en forma continua que fragmentadas, divididas por pueblos, zonas de cultivos, ganadería y por rutas, porque inexorablemente las especies animales irán despareciendo y la extensión demográfica se ira tragando el resto.