I. HISTORIA DEL DERECHO ARGENTINO DEL TRABAJO
(1904-2011)
Introducción.
Durante todos los siglos de dominación hispánica que se desarrolló en el virreinato del Rio de la Plata, se crearon obras de legislación y de costumbre, en especial se creó un ordenamiento jurídico destinado a regular el trabajo de algunos sectores sociales, especialmente el indígena. Dicho ordenamiento, lejos de permanecer estacionario, fue cambiando a medida que lo hizo el marco social e ideológico que le servía de referencia.
Dado que el objeto de mi estudio se basa en el Derecho Social y Laboral Nacional argentino, sólo me ocuparé en esta parte de mi trabajo en la etapa inmediata anterior Y posterior a la creación de una Ley Nacional de Contrato Laboral.
Varias instituciones del Antiguo Régimen consideró que los medios lícitos de vida eran "herencia, posesión, oficio y señorío", de modo que quien carecía de herencia, de propiedades y de título de señor con rentas anexas estuvo obligado a ganarse la vida trabajando, estos eran el trabajo intelectual o manual. El trabajo manual transitó entonces, desde su valoración esencialmente moral como deber de la sociedad, hacia el nuevo concepto burgués de derecho individual y que con cuyo ejercicio se lograría el progreso económico.
Los regímenes laborales más significativos, en relación de dependencia con empleadores privados, eran en el Río de la Plata, a principios del siglo XIV, uno de ellos era el de los indígenas de vida comunitaria, otro el de los esclavos y por último los que estaban sujeto a papeleta de conchabo y el artesanal. Trabajo indígena comunitario: Comprendía a aquellos que vivían en comunidad, sujetos a un régimen laboral especial. Eran aquellos quienes se había separado de sus pueblos de origen, para vivir de modo independiente, en esa época la mayoría engrosaban las filas de los peones de conchabo y de los artesanos. Había dos regímenes de trabajo comunitario: el de los antiguos pueblos tributarios, sujetos al sistema de encomiendas y a la mita, y el de las reducciones.
A-. Encomienda. Mita. El viejo sistema de encomiendas, cada vez más liberalizado y restringido por las leyes, estaba en extinción. Quedaban algunas encomiendas en Salta del Tucumán y en Cuyo, y probablemente ninguna en Córdoba del Tucumán y Buenos Aires.
Las encomiendas eran de dos clases. En unas, se cumplían estrictamente las leyes que, desde 1536, habían abolido la "encomienda de servicio personal", reemplazándola por la "encomienda tributo", que evitaba el traslado forzoso de los indígenas al establecimiento del encomendero, para que trabajasen en él. Los adultos de la comunidad se dividían, formando grupos, y cada grupo hacía un turno por un determinado número de meses, que luego variaba según los días y los horarios que manejara el patrón o el dueño de la hacienda, también podían variar según la costumbre del lugar. Esta modalidad de trabajo por turnos, de origen prehispánico, es la que se llamó con la voz quechua mita que traducido al castellano quiere decir mitad, es decir, que es el antecesor del trabajo con horarios rotativos.
B.- Reducción. Expulsados en 1767 los jesuitas, organizadores de las misiones de guaraníes, éstas entraron en crisis. Sólo pocas de ellas conservaban el régimen de comunidad en vísperas de la Revolución de Mayo. Por real decreto del 17 de mayo de 1803 se dispuso la supresión total de ese régimen. Si bien la orden no alcanzó a cumplirse, cuando se promulgó el decreto ya se había iniciado el proceso de extinción. Además de dichas reducciones de guaraníes, las había en el Gran Chaco, de tobas, mocobíes, matacos y algunas otras etnias. El gobernador de Buenos Aires Francisco de Paula Bucareli, encargado de la expulsión, les recordó que les estaba prohibido servirse de ellos y, mayormente, compelerlos a los servicios personales. Pero retribuidos con un justo jornal, y de su libre voluntad, podrían alquilarse dentro de los pueblos y para aquellas distancias que se juzgasen convenientes, con participación en el ajuste del administrador español del pueblo.
Los indígenas que trabajaban en la propia reducción alternaban el cultivo de la parcela familiar con el de la tierra del común, cuyo producto se destinaba a sufragar los gastos generales, incluida la asistencia a los huérfanos, viudas e inválidos. La concurrencia a las labores agrícolas en los plantíos de la comunidad no debía impedirles el trabajo en sus granjerías particulares.
Trabajo esclavo. El esclavo negro o mulato seguía siendo el recurso humano más abundante para las tareas domésticas y rurales. Pero su inserción en el sistema productivo no era significativa. El 31 de mayo de 1789 Carlos III reunió en su real cédula "sobre la educación, trato y ocupaciones de los esclavos" viejas y nuevas disposiciones relativas a ellos. Su "primera y principal" ocupación sería "la agricultura y demás labores del campo, y no los oficios de vida sedentaria", aunque en la práctica también se emplearon en éstos. Las justicias de las ciudades arreglarían las tareas del trabajo diario de los esclavos proporcionadas a sus edades, fuerzas y robustez: de forma, que debiendo principiar y concluir el trabajo de sol a sol, les queden en este mismo tiempo dos horas en el día para que las empleen en manufacturas, u ocupaciones, que cedan en su personal beneficio y utilidad, sin que puedan los dueños, o mayordomos obligar a trabajar por tareas a los mayores de sesenta años, ni menores de diecisiete, como tampoco a las esclavas, ni emplear a éstas en trabajos no conformes con su sexo, o en los que tengan que mezclarse con los varones, ni destinar a aquéllas a jornaleras .
Trabajo bajo papeleta de conchabo. La oferta de trabajo era escasa en relación a la demanda. Un alto porcentaje de la población, desde mediados del siglo XVIII, estaba compuesta por mestizos y subgrupos étnicos, todos los cuales escapaban a los lazos de dependencia personal propios de los esclavos e indígenas de encomienda. Su contratación como mano de obra para las faenas rurales, a cambio de un salario, se hizo de forma permanente o temporaria. La sobredemanda de trabajo que había, y la condición libre de esos hombres, alentaron su dedicación a la vagancia y el mal entretenimiento, y, como contrapartida, el dictado de normas represivas de esos vicios, entre ellas la imposición de la papeleta de conchabo, cuya vigencia se extendería por más de un siglo.
Los varones libres sin profesión, oficio ni capital fueron obligados a conchabarse, o sea, a trabajar en relación de dependencia, en la ciudad o el campo, a cambio de un salario. Quien infringía esa obligación, quien no podía probar la condición de jornalero o asalariado, era considerado vago y mal entretenido, juzgado y condenado a pena de servicio.
Trabajo artesanal. Los artesanos se dividieron en tres categorías, según el mayor o menor conocimiento que tenían del oficio: maestros, oficiales y aprendices.
Los maestros dirigían el taller y podían abrir tienda al público. Bajo sus órdenes trabajaban los oficiales, con pago de salario, y los aprendices, que recibían enseñanza, comida y eventualmente un salario. Hubo variedad de cláusulas en los contratos de aprendizaje. Solían fijar las obligaciones recíprocas, duración del contrato y hasta la habilitación del aprendiz como oficial, una vez adquiridos los rudimentos del oficio. La habilitación incluía el pago de un pequeño salario o la entrega de los materiales y herramientas necesarios.
II. NACIMIENTO DEL DERECHO DEL TRABAJO MODERNO. PERIODO DE LA LEGISLACION INDUSTRIAL U OBRERA (1904-1943)
1. Circunstancia histórica. Factores socio-políticos. En las últimas décadas del siglo XIX comenzaron a agitarse los trabajadores dependientes. Años después, la agitación alcanzó una magnitud desconocida. Había quedado planteada la "cuestión social".
Varios factores se conjugaron para producir el fenómeno. Entre éstos: el cambio en la estructura económica, debido al proceso de incipiente industrialización; el aumento vertiginoso y la modificación de la población, a causa de la recepción masiva de inmigrantes; el deterioro de las condiciones laborales y de vida de la clase trabajadora, agravada aún más por la gran crisis de 1890; la toma de conciencia, por su parte, de su carácter de clase; la aparición y difusión de ideologías contestatarias, llegadas con la inmigración europea, capaces de despertar en los trabajadores legítimas aspiraciones de justicia social, y hasta de arrastrarlos a la acción violenta; la organización de las primeras asociaciones obreras, con programas reformistas o revolucionarios y vínculos internacionales. En Europa y los Estados Unidos la cuestión social estaba presente desde mediados del siglo XIX. Fue allí que la clase trabajadora inició la lucha por su emancipación, lucha que adquiriría una dimensión internacional. Las masas laboriosas, olvidadas hasta entonces, se sintieron adultas y recabaron el reconocimiento de sus derechos.
En la Argentina, el cambio de paradigma se hizo manifiesto desde la constitución de las primeras asociaciones obreras: los gráficos en 1867, los panaderos en 1886, los maquinistas y fogoneros ferroviarios en 1887. Simultáneamente, comenzaron los conflictos laborales, que derivaron en huelgas. Se recuerda, entre las primeras, las de los gráficos en 1874 y 1878, de los ferroviarios en 1888, y de los carpinteros, ebanistas y afines en 1889. Se multiplicaron en el último decenio. Hubo cuatro grandes huelgas en 1890, siete en 1892, nueve en 1894, diecinueve en 1895 y veintiséis en 1896.
En los años siguientes decayeron, pero recrudecieron con el nuevo siglo: en 1902 ocurrieron veintiséis conflictos parciales y uno general. En noviembre de ese año, impulsada por el anarquismo, estalló la huelga general de mayores dimensiones hasta entonces en América Latina. En 1907, sólo en Buenos Aires, sumaron doscientos treinta y uno, y en 1910, doscientos noventa y ocho.
La primera organización gremial de tipo federativo se constituyó en 1890, con el nombre de Federación Obrera de la República Argentina. Anarquistas y socialistas predominaron en ella, los primeros, influidos sobre todo por la inmigración española e italiana, se inclinaron a los métodos violentos y los segundos, al reformismo. El Primer Congreso Obrero Regional Argentino adoptó el programa del Congreso Internacional Obrero de París de 1889. Unido al Club Vorwärts (Adelante), fundado en 1882 por socialistas alemanes, peticionó al Congreso de la Nación la limitación de la jornada de trabajo a ocho horas, la prohibición del trabajo de los menores de catorce años y reducción a seis horas de la jornada de los jóvenes de catorce a dieciocho años, el descanso ininterrumpido de treinta y seis horas mínimas por semana, la abolición por regla general del trabajo nocturno, la prohibición de emplear mujeres en industrias insalubres y del trabajo a destajo, la inspección permanente de fábricas y talleres, y la sanitaria de viviendas obreras, el seguro obligatorio de accidentes de trabajo, la creación de tribunales de arbitraje, etc. Las disputas entre anarquistas y socialistas provocaron la desaparición de la primera Federación. Le sucedió en 1901 la poderosa Federación Obrera Regional Argentina (FORA), a la que se sumó el año siguiente la Unión General de Trabajadores. En 1905 la FORA se identificó con el anarquismo, pero diez años después, con el triunfo de la línea socialista, adoptó una postura pluralista, eminentemente obrera.
Las iniciativas surgidas en el campo católico tomaron la forma de asociaciones de socorros mutuos, destacándose los Círculos de Obreros. Con antecedentes en 1882, sólo desde 1892, gracias a la repercusión que tuvo la encíclica de León XIII "Rerum Novarum" de 1891 y al empeño del sacerdote alemán Federico Grote, los Círculos se desarrollaron con el fin de procurar el bienestar material y espiritual de los trabajadores, sin distinción de credos. En 1895 se constituyó la Federación de Círculos.
La nueva realidad social impactó en grupos tradicionales de poder, pertenecientes a la "Generación del 80", los cuales trataron de encauzarla desde el gobierno por vías legales. Con clara percepción y equilibrado juicio, escribió José Ingenieros que el extraordinario desarrollo de las fuerzas productivas había creado dos términos en el problema de las relaciones económicas: capitalismo y proletariado, nuevos en su forma y por sus relaciones de dependencia recíproca. "Esas fuerzas económicas plantean conflictos de intereses; son dos polos de una misma esfera -la producción- y polarizan energías aparentemente opuestas, pero que, en definitiva, son concurrentes a una misma acción común y tienden a equilibrarse dentro de cualquier régimen económico. Ese fenómeno implica transformaciones jurídicas paralelas a él, pues toda nueva condición de hecho tiende a crear su correspondiente condición de Derecho. Así ha surgido la necesidad de legislar acerca de las relaciones entre el capital y el trabajo, instituyendo derechos y deberes recíprocos, mitigando asperezas, restringiendo los excesos abusivos".
Varias personalidades y agrupaciones deseosas de resolver la cuestión social por medios pacíficos formularon propuestas de reforma legal que convergieron en el gran proyecto de Ley Nacional del Trabajo de 1904.
2. Derecho Civil y Derecho del Trabajo. Antes que el Derecho del Trabajo se configurara como una rama autónoma del sistema jurídico, se discutió acerca de la necesidad de crearlo: ¿eran suficientes o no las soluciones del Derecho común? Ambas posturas tuvieron distinguidos sostenedores. Mencionaré sólo a dos por cada una: Juan Bialet Massé y Estanislao S. Zeballos por la tesis de la falta de necesidad, y Joaquín V. González y Alfredo L. Palacios por la opuesta. Bialet Massé consideró suficientes las previsiones del Código Civil. Fue categórico: "no se necesita ni una letra, ni una coma puede añadirse ni quitarse al Código Civil, sin ofensa de la justicia". Si no legisló los accidentes de trabajo con ese nombre, dio las reglas de la responsabilidad civil de un modo "tan completo, preciso y general, que todos los casos, de todos objetos del Derecho, se hallan expresamente resueltos de una manera cabal".
Zeballos coincidió con él en que en el espíritu y la doctrina del Código estaban resueltos los problemas del trabajo. Los títulos de las obligaciones de hacer y de la locación de servicios, combinados "sagazmente", legislaban de forma adecuada las relaciones entre patrones y obreros. Otro título "notable", el de los delitos civiles, gobernaba la responsabilidad en que podía incurrir el patrón respecto de la vida, salud, seguridad y bienestar del obrero. Según la doctrina de Vélez, la acción que perjudica los intereses de otro da lugar a indemnización.
El proyecto de Ley Nacional del Trabajo de Joaquín V. González justificó, obviamente, la necesidad de contar con una legislación especial. Las leyes civiles, reguladoras de los derechos inherentes al trabajo, la propiedad y sus medios de adquisición -reza la exposición de motivos- constituyen "un mundo aparte de las relaciones derivadas de su adquisición o aprovechamiento, y dejan de lado los medios y la oportunidad con que tales cosas son creadas por el obrero y por la industria, e incorporadas al patrimonio de las personas. En una palabra, se ha legislado sobre las cosas consideradas como 'bienes' existentes, pero no sobre los hechos y los elementos constitutivos de la 'industria' que la ha producido, ni sobre el empleo de las fuerzas humanas concurrentes a su creación". La vida del taller, de la fábrica, de la grande industria, no tiene una norma precisa. Las formas de ejecución del contrato de trabajo, que no son las del alquiler de servicios o de obra, así como la responsabilidad por accidente, escapan a su previsión y a su aplicación por los jueces.
Agrega que "si se quisiera exhibir una prueba palpable de la necesidad de reglamentación del trabajo, no ya desde el punto de vista de su ejecución, sino de las facultades del Estado bastaría señalar los conflictos diarios entre el obrero y el capitalista o patrón, corrientes en todo el mundo moderno, y reveladores de una situación imperfecta o insuficiente dentro de las leyes comunes. Cuando esos conflictos no encuentran ni en la sustancia ni en las formas externas de la ley una solución o una vía genérica para ella, debe deducirse que el organismo jurídico es inconciliable con la realidad de los fenómenos sociales que él está destinado a regir".
Palacios les contestó a Bialet Massé y a Zeballos. A su juicio, le faltaba al Código el fundamento filosófico que permitiera adaptarlo a las nuevas orientaciones del pensamiento, determinadas en gran parte por la realidad económica. La acción ejecutiva otorgada a los locadores de cosas como garantía del cumplimiento del contrato contrastaba con las dilaciones de todo género que por las mismas leyes debía soportar el locador de servicios. Por otra parte, el Código no salía del principio de la culpa delictual. Reproducía la teoría romana de la culpa, que ya no respondía a las necesidades del país, surgidas de las modificaciones de la vida industrial. Palacios no dudó de la indispensabilidad de un "nuevo Derecho".
3. Caracterización del Derecho del Trabajo. Principios. El moderno Derecho del Trabajo no contó, desde su nacimiento a comienzos del siglo XX, con todas las características que lo distinguieron varias décadas después. Las fue adquiriendo paulatinamente, por obra de la doctrina, la jurisprudencia y la legislación. No obstante, resulta conveniente, desde el punto de vista metodológico, presentarlas aquí. Ello permitirá comprender mejor el sentido de las reformas que se intentaron y pusieron en práctica ya a partir de los primeros años, como consecuencia de la total renuncia al principio liberal de la no intervención jurídica del Estado.
La entonces llamada Legislación Industrial u Obrera se configuró como una nueva rama del sistema jurídico, un conjunto homogéneo de principios, normas y doctrinas que le otorgan "autonomía [...] conceptual, jurídica y legislativa", cuyo ámbito por excelencia es la empresa como fenómeno comunitario y cuyo fin es la defensa del trabajador dependiente. A ese objeto, fue adoptando la teoría del riesgo profesional para reducir los efectos de los accidentes del trabajo, la del abuso del derecho para evitar los despidos arbitrarios, la del enriquecimiento indebido para corregir cláusulas inicuas de los contratos, una concepción más amplia del poder de policía del Estado, y el principio de la incapacidad jurídica del trabajador derivada de la inferioridad en que se encuentra frente a su empleador, entre otros.
Aun cuando mantiene naturales vínculos con los Derechos Civil y Comercial, se diferencia con claridad de éstos. Algunos caracteres propiamente suyos son los siguientes:
a) Protectorio, dada la necesidad de amparar una situación "especialmente vulnerable al libre juego de las categorías del Derecho común: la situación del trabajador dependiente". Las leyes laborales -escribió Unsain- "establecen las condiciones que el legislador ha supuesto ser aquellas en que los obreros contratarían si realmente fueran libres de hacerlo [...], tienden a convertir en cuestión de orden público el contrato privado de trabajo”.
b) Fuerza expansiva, que lo lleva a ampliar su ámbito de aplicación a un número creciente de sectores, del obrero industrial al empleado público, y a penetrar en otras ramas del Derecho, llevando al Derecho común mayor laxitud en la apreciación de la prueba, mediante las presunciones, y menor estrictez en la valoración de daños cuya cuantía es de difícil prueba;
c) Transaccional, al favorecer la coexistencia de intereses opuestos, la colaboración entre las partes, la convivencia entre empleadores y trabajadores, renunciando a la "aplicación más exacta y más adecuada a cada caso concreto que requiere el Derecho civil";
d) Clasista, sólo en el sentido de constatación de una realidad, sin perjuicio de que el desarrollo económico pueda ir atenuando la distinción de clases y su oposición.
Los principios que lo rigen reconocen como premisa la dignidad de la persona del trabajador y, por lo tanto, la oposición a que el trabajo sea considerado una mercancía. Dichos principios son sistematizados por Podetti de la siguiente forma:
I) Principio nuclear de la centralidad de la persona del trabajador.
II) Principio básico protectorio, con sus derivaciones siguientes:
a. De restricción dispositiva individual: principio de indisponibilidad o de irrenunciabilidad, que declara nula la renuncia a un derecho reconocido;
b. De jerarquía normativa: principio de jerarquía normativa, por aplicación preferencial de las normas mínimas inderogables;
c. De incorporación en el tiempo: principio de la condición más beneficiosa, entendida como un derecho adquirido;
d. De aplicación entre los trabajadores: principio de igualdad de trato o de no discriminación, entre iguales y en iguales circunstancias, significando la abolición de la desigualdad salarial por sexo, además de otras;
e. De interpretación: -principio del favor de la duda (in dubio pro operario); -principio de primacía de la realidad, por sobre toda simulación; -principio de conservación del contrato, de duración indefinida salvo expresa limitación temporal, suponiéndose que así se beneficia al trabajador.
III) Principio básico de actuación colectiva, con sus derivaciones:
a. Principio de libertad sindical; b. Principio de autonomía normativa o autorregulación laboral colectiva;
c. Principio de autotutela laboral colectiva, por el ejercicio colectivo de la defensa de los intereses comunes;
d. Principio de participación, que lleva a la colaboración en la gestión de la empresa.
4. Fuentes formales. El convenio colectivo. Entre las peculiaridades del Derecho del Trabajo está su sistema de fuentes formales. Costumbre, doctrina, principios generales, jurisprudencia, ley, incluida la ley fundamental, convenio colectivo, laudos con fuerza de convención colectiva, reglamentos internos de taller, convenciones internacionales, cumplen esa función. Su importancia relativa no fue siempre la misma. Dependió del grado de desarrollo de cada una, sobre todo de la ley y del convenio colectivo, las fuentes con mayor poder expansivo. El avance de la legislación produjo el retroceso de la costumbre, y el del sindicalismo el auge del convenio colectivo y su consagración como la fuente propia por excelencia. La costumbre, aun cuando mermara su importancia con el paso del tiempo, sigue siendo una de las fuentes, porque continuamente nacen situaciones nuevas y hay aspectos no regulados por el Derecho escrito que ella debe resolver. Es el caso de la costumbre praeter legem. Además, la costumbre interpretativa o secundum legem, y hasta la misma costumbre contra legem, son reconocidas, si bien esta última generalmente negada. Según la jurisprudencia, no es admisible aceptar costumbres derogatorias de principios jurídicos y normas de orden público laboral. Antes que la legislación y, junto a ella, interpretándola, están, asimismo, la doctrina y la jurisprudencia. Ésta desempeñó un papel precursor en el desarrollo del Derecho laboral. Observó el juez Miguel Angel Garmendia a principios del siglo XX que su evolución era "lenta y penosa; su marcha, aveces contradictoria y aun regresiva, pues en ciertos períodos nos encontramos con que después de una acentuada tendencia progresista y reformadora a favor del obrero, la jurisprudencia da un violento salto atrás". Sin embargo, reconoció como mérito suyo la adopción de la teoría del riesgo profesional en el caso del accidente de trabajo.
Antes que la ley 14.250, de 1953, (reformada por la 23.545, de 1988) les reconociera validez, la jurisprudencia lo habría hecho con el argumento de que eran admitidas por la doctrina y leyes extranjeras, o con el de que las registraba el órgano administrativo laboral. Otras veces, les negó validez erga omnes y sólo la aceptó respecto de la entidad patronal concertante y sus afiliados. En este caso se utilizó uno de los procedimientos siguientes: la autoridad administrativa que había intervenido en la concertación se comprometía a recabar la adhesión de las demás empresas; un decreto le confería obligatoriedad, o la norma que la ratificaba le daba valor de ley.
La ley 23.546, de 1988, reguló el procedimiento de la negociación colectiva. Se ha discutido el carácter "privado" de esta fuente. Si a un gran sindicato único se le reconoce el derecho exclusivo de suscribir el convenio único, que regirá en todo el país, el Estado no puede permanecer indiferente, ante su indudable influencia en la economía general. De allí, que intervenga fijando pautas, normas, ejerciendo presiones y dando órdenes. Bajo el imperio de la ley 14.250, de 1953, no hubo convenios realmente libres de su tutela.
Con el crecimiento vertiginoso que experimentó a partir de 1943 pasó a ser, de un acuerdo de establecimiento, a uno local, zonal y, por último, nacional. Según la jurisprudencia, puede establecer condiciones más favorables para los trabajadores, incluso modificar las disposiciones legales en su beneficio, siempre que no afecte normas dictadas para proteger el interés general.
Influencia notable en la expansión y unificación del Derecho Laboral ejerció, por su parte, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), creada en 1919 por el Tratado de Paz de Versalles, arts. 387 a 426, compuesta de la asamblea general y de la oficina permanente. Participan de la asamblea representantes de los Estados miembros y de las organizaciones de trabajadores y patronales más representativas de esos Estados. Nacida como organismo de la Sociedad de las Naciones, modificó su status al término de la segunda guerra mundial. La idea que presidió su creación fue que sin justicia social no puede haber paz universal.
Su principio básico es que todos los seres humanos, sin distinción alguna, tienen el derecho de procurar su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y de igualdad de oportunidades. Otros principios son los siguientes: el trabajo no debe ser una mercancía, derecho de asociación de los trabajadores, salario justo, jornada de ocho horas, descanso hebdomadario, supresión del trabajo de los niños y limitación del de los jóvenes, igual salario a igual trabajo, régimen de inspección laboral. La reforma del programa de la OIT significó la extensión de su radio de acción, desde los problemas de los trabajadores asalariados hasta cuestiones de política económica y social tales como ocupación plena, elevación del nivel de vida, ampliación del seguro social.
5. Jurisdicción nacional y provincial. La Constitución de 1853, antes de las reformas de 1949 y 1957, ofrecía dificultades a la hora de determinar la jurisdicción competente. La cuestión se ventiló en el Congreso Nacional en 1905, durante el tratamiento del proyecto de ley de descanso dominical. Predominó la opinión del Senado, según la cual no podía el Congreso invadir las jurisdicciones locales, legislando para toda la Nación.
Se reeditó el debate con motivo del proyecto de ley sobre trabajo de mujeres y menores. En esa oportunidad el presidente del Departamento Nacional del Trabajo, José Nicolás Matienzo, emitió un dictamen que fue decisivo entonces y por mucho tiempo. A su juicio, toda ley nacional debía reunir dos condiciones: ajustarse a los principios del régimen federal de la Constitución, y armonizar con las instituciones jurídicas existentes en la medida compatible con la necesidad de reformas. No era posible, pues, invocar como ejemplo las leyes de naciones cuyo sistema de gobierno era unitario.
Distinguió tres clases de asuntos: contratación y prestación del trabajo; sanciones por incumplimiento de obligaciones; e higiene, seguridad y bienestar de los trabajadores. Los dos primeros, como materia de legislación de fondo, en cuanto eran aspectos de la locación de servicios y de las obligaciones de hacer, le correspondían al Congreso Nacional; y el tercero, inherente al poder de policía, a las jurisdicciones locales. Por aplicación de ese criterio, unas disposiciones del proyecto de ley que se debatía se dictaron para toda la Nación, y otras, sólo para la Capital Federal.
La Corte Suprema sentó jurisprudencia el 23 de octubre de 1929 en la causa "Viñedos y Bodegas Arizu S. A. contra Provincia de Mendoza". Declaró inconstitucional la ley provincial que fijaba el salario mínimo industrial. Consideró que el poder de legislar en materia de Derecho privado es exclusivo del Congreso, incluido el contrato de trabajo, que se conecta con el contrato en general y con la locación de servicios en particular; que el Código Civil, al disponer sobre el contrato de locación de servicios, establecía que el jornal debía ser ajustado libremente por las partes, principio que no podía ser alterado por una ley local. En fallos posteriores, la Corte reconoció la constitucionalidad de leyes provinciales, como la de San Juan que prohibía trabajar en la tarde del sábado sin que eso significase reducción del jornal, asimilándola a las vacaciones pagas obligatorias de la ley nacional 11.729 sobre despido de empleados de comercio.
También sostuvo la constitucionalidad de la ley bonaerense que exigía el procedimiento administrativo previo para demandar judicialmente por resarcimiento de accidente de trabajo, porque si bien la ley de fondo es nacional, compete a las provincias reglamentar el procedimiento que se debe seguir para su aplicación.
7. Proyecto de Ley Nacional del Trabajo (1904).
El proyecto fue precedido de varias iniciativas que ya respondían al concepto moderno de Derecho del Trabajo. Tanto en el Congreso Nacional como en las provincias se trató de implantar y regular el descanso dominical, la jornada de ocho horas, la protección de la minoridad y de la mujer trabajadora, la indemnización especial por accidente y la solución pacífica de los conflictos .
Establecido por la legislación indiana y patria, el descanso dominical fue suprimido en la ciudad de Buenos Aires en 1883 para talleres, industrias y casas de comercio, a instancia del Club Industrial. Pero mientras esto sucedía en Buenos Aires, era instaurado en 1887 en Rosario por una ordenanza municipal.
En 1890 la Federación Obrera de la República Argentina peticionó a favor del descanso semanal. El pedido fue reiterado en años siguientes, sumado a la jornada de ocho horas. Desde 1899 abogaron por el descanso dominical los Círculos de Obreros. Juan Bialet Massé sostuvo que, "impuesto por las religiones, no es más que la sanción de una ley natural inherente a la fibra muscular y a todas las funciones de relación". Varios proyectos fueron presentados en el Congreso en tal sentido.
El trabajo de mujeres y menores fue materia de sendos proyectos formulados en 1892 por José Penna y Emilio Coni en el ámbito municipal porteño. En esa década y primeros años de la siguiente el Patronato de la Infancia solicitó insistente e infructuosamente al Congreso Nacional que aprobara un proyecto de ley de protección de menores. Por entonces, éstos y las mujeres trabajaban un promedio de diez horas diarias. En 1902 se presentó a la Municipalidad de Buenos Aires un importante proyecto reglamentario del trabajo de las mujeres y niños.
En la Argentina, como en la mayoría de las naciones, la cuestión obrera comenzó siendo encarada como problema de seguridad y orden, con medidas de carácter represivo: estado de sitio, intervención policial, leyes de residencia y de defensa social. Demandadas esas medidas por los sectores económicos perjudicados cuando se temió que una huelga general paralizase las exportaciones, el Poder Ejecutivo envió apresuradamente un proyecto, que se proponía regular el trabajo obrero y sus relaciones con el capital, inspirado en "necesidades evidentes y en las fórmulas adoptadas por las naciones que mejor han legislado sobre el asunto. Su espíritu más general es mejorar las condiciones de la clase obrera y de la industrial, ofreciéndoles medios de conciliación permanente sobre bases de equidad y justicia". El proyecto constó de 465 artículos agrupados en catorce títulos: disposiciones preliminares y generales; de los extranjeros; del contrato de trabajo; de los intermediarios en el contrato de trabajo; accidentes del trabajo; duración y suspensión del trabajo; trabajo a domicilio e industrias domésticas; trabajo de los menores y de las mujeres; contrato de aprendizaje; del contrato de los indios; condiciones de higiene y seguridad en la ejecución del trabajo; asociaciones industriales y obreras; autoridades administrativas; y de los tribunales de conciliación y arbitraje..
Nunca el Congreso se abocó a su consideración. Muy bien inspirado, fue demasiado ambicioso para la época y, a la vez, polémico. Lo rechazaron la Federación Obrera Argentina, la Unión General de Trabajadores y la Unión Industrial. Gozó, en cambio, de la adhesión con reservas del socialismo. Prosperaron, en los años siguientes, algunos de sus capítulos, sancionados como leyes independientes. La primera fue la de descanso dominical.
III. CONSOLIDACION DEL DERECHO DEL TRABAJO (1943-2011)
Ha sido un período dinámico, que se proyecta al siglo XXI, marcado por corrientes ideológicas contrapuestas, que dejaron su huella en el sistema jurídico. Dos orientaciones lo marcaron, en sintonía con los proyectos políticos y los objetivos propios de cada momento. Desde el comienzo, y durante la mayor parte, gobiernos populistas impulsaron una legislación que favoreció, a veces hasta el exceso, a los trabajadores y sus organizaciones, con un fuerte intervencionismo estatal. En cambio, cuando se trató de implementar políticas liberales en lo económico, el Estado tendió a retraerse, se debilitó el poder sindical y se propició la "flexibilización" de las relaciones laborales, primero por la doctrina y después por la legislación. Ambas orientaciones no se manifestaron de forma estrictamente sucesiva. Llegaron a alternarse. Sí hubo un predominio del populismo en las primeras décadas, en las últimas, con graves problemas de acceso al empleo, la tendencia imperante fue liberal.
Con ese cuadro ideológico como fondo, en el período -como dice Vázquez Vialard- se adoptaron las técnicas principales del Derecho del Trabajo, referidas a las modalidades de la concertación del negocio jurídico laboral, a su ejecución y a las consecuencias de su distracto. Se limitó el ámbito de la autonomía de la voluntad; se adoptó la figura del orden público laboral, el criterio de la sustitución automática de las cláusulas nulas por otras aplicables, y un contrato tipo; en la concertación se privilegió la capacidad del grupo; se estableció un control administrativo más riguroso, y un sistema de unificación y cooperación en el plano internacional, entre otras innovaciones.
El gran cambio se produjo en los primeros años. Según Tissembaum, la lentitud con que se desarrollaba la legislación laboral, como así también la deficiente o limitada acción administrativa frente a los problemas planteados por la evolución social, dio lugar a que en el corto período comprendido entre la revolución de 1943 y el regreso al orden constitucional en 1946 se dictara un caudal inédito de decretos leyes, los cuales, si desde el punto de vista formal se presentaron como legislación de emergencia, sustancialmente fueron el origen de instituciones y regímenes legales que trascendieron hasta incorporarse, varios de ellos de modo definitivo, a este Derecho. Abarcó todo su campo y le dio una nueva fisonomía. Entre las direcciones nuevas, Deveali subrayó la sustitución paulatina de una "legislación de contenido propiamente jurídico" por otra de seguros sociales, la cual prescinde normalmente de la naturaleza jurídica de las relaciones a que se refiere para fijarse más en la situación económica de los afiliados. El concepto de riesgo, típico de la fase jurídica de la legislación laboral, fue sustituido por el eminentemente económico de necesidad. La legislación sobre despido, enfermedades y accidentes tendió a ser reemplazada por el amparo de esos riesgos mediante el mecanismo de los seguros sociales.
Artífice de la nueva fisonomía del Derecho del Trabajo fue la Secretaría de Trabajo y Previsión (más tarde, Ministerio de Trabajo), que desplazó al Departamento Nacional del Trabajo. Le fueron incorporadas numerosas dependencias administrativas, antes distribuidas en otros ámbitos, que le dieron unas posibilidades de acción nunca conocidas antes. El decreto-ley que la creó (15.074/43) trazó sus lineamientos. Sería "un organismo que permita compulsar y remediar las múltiples necesidades que afligen a los hogares obreros, ejercer el más perfecto control sobre la aplicación de la legislación especial vigente y preparar el desarrollo de una política social". "Para ser más eficaz la función de las reparticiones encargadas de velar por el cumplimiento de las leyes obreras", se consideró necesario "crear un organismo que centralice y controle esa actividad estadual, propiciando oportunamente las medidas adecuadas para una mejor armonía entre las fuerzas productoras". La Secretaría absorbió las dependencias provinciales. Aunque algunas provincias dictaron leyes por las cuales se reservaron algunas facultades (control, constatación de infracciones), las funciones respectivas las ejerció aquélla. Primer secretario de Trabajo fue el entonces coronel Juan Domingo Perón.
La tendencia populista tuvo entre sus hitos la incorporación de los derechos del trabajador a la Constitución Nacional (1949) y la sanción de la Ley de Contrato de Trabajo (1974). Los años de predominio liberal, en los que se reformularon planteos y soluciones considerados antes como inamovibles, asistieron a un debate, aún abierto, acerca de si el Derecho del Trabajo está o no en crisis, y la posibilidad de su adaptación a nuevas circunstancias socioeconómicas sin que renuncie a sus principios esenciales.
La Declaración de los Derechos del Trabajador, formulada por Perón el 24 de febrero de 1947, y suscrita en acuerdo general de ministros al día siguiente (decreto 4.865/47), pasó a ser el art. 37, parte I, de la Constitución. Proclamó los siguientes derechos: a trabajar, a una retribución justa, a la capacitación, a condiciones dignas de trabajo, a la preservación de la salud, al bienestar, a la seguridad social, a la protección de la familia del trabajador, al mejoramiento económico, y a la defensa de los intereses profesionales. Cada derecho fue seguido del correspondiente desarrollo. Así, p. ej., tras enunciar el derecho de trabajar, consignó que "el trabajo es el medio indispensable para satisfacer las necesidades espirituales y materiales del individuo y de la comunidad, la causa de todas las conquistas de la civilización y el fundamento de la prosperidad general; de ahí que el derecho de trabajar debe ser protegido por la sociedad, considerándolo con la dignidad que merece y proveyendo ocupación a quien la necesite".
Las constituciones provinciales se adaptaron a la normativa nacional, derogada en 1956 la reforma de 1949, la convención reunida en 1957 incluyó en la ley fundamental el actual art. 14 bis, que establece lo siguiente: "El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleo público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial. "Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo". El párrafo tercero asegura los beneficios de la seguridad social.
La enmienda a la Constitución Nacional fue seguida por las provincias, que modificaron o sustituyeron, algunas de ellas varias veces, sus constituciones. Entre otras, San Juan, en 1986, incluyó los denominados derechos y garantías del trabajador, a la vivienda higiénica, funcional y sismo resistente, además de alentar la autogestión y la cogestión en las empresas. Salta, en el mismo año, volviendo sobre sus pasos, reprodujo partes del texto nacional de 1949. La de Chubut afirma que el trabajo es un derecho y un deber de carácter social, y reconoce el derecho de huelga. La de Neuquén de 1957 se fija como objetivo una sociedad sin privilegios, removiendo para ello los obstáculos de orden económico y social que lo impiden, y a ese efecto declara los derechos del trabajador y de los gremios, entre ellos el pleno empleo, y adopta disposiciones sobre seguridad social. La del Chaco tutela el trabajo, al que no considera una mercancía, en todas sus formas, asegurando condiciones económicas, morales y culturales para una existencia digna y libre. Córdoba, Jujuy, La Rioja, Río Negro, San Luis y Santiago del Estero llevaron, también a sus constituciones los derechos del trabajador y de los gremios, y los beneficios de la seguridad social.
Tras la revolución que en 1955 derrocó a Perón y su gobierno, se volvió al régimen anterior a 1943 en cuanto al ejercicio de la policía de trabajo, que asumieron nuevamente las provincias (decreto 5.205/57). En otros aspectos se mantuvo la tendencia a la nacionalización. La Corte Suprema, que había rechazado los recursos de inconstitucionalidad interpuestos con motivo de la aplicación de leyes provinciales que imponían el descanso remunerado en la tarde del sábado, el 5 de diciembre de 1955, en la causa "Juárez, Arsenio y otros contra Aserradero García y Sain", cambió de jurisprudencia, declarando inconstitucional la norma de la ley tucumana 1.518 que disponía eso mismo. El argumento fue que la jornada de trabajo y su retribución son de la esencia del contrato, que el Congreso Nacional tiene potestad exclusiva para legislar a ese respecto, y que el ejercicio de esta potestad invalida las disposiciones provinciales que se le opongan. A fin de solucionar el problema creado por el fallo, el decreto-ley 10.375/56 declaró que las leyes locales entonces vigentes eran compatibles con la ley 11.544, que regulaba la jornada de trabajo.
La sanción en 1974 de la Ley de Contrato de Trabajo (20.744) reforzó la tendencia nacionalista al no permitir que los gobiernos provinciales fijasen horarios de trabajo. Según el art. 196, "la extensión de la jornada de trabajo es uniforme para toda la Nación y se regirá por la ley 11.544, con exclusión de toda disposición provincial en contrario, salvo en los aspectos que en el presente título se modifiquen o aclaren". La norma excluye la posibilidad de que las provincias fijen pautas diferentes de éstas.
También la reforzó la reforma de la ley 20.638, de 1966, que facultó al Ministerio de Trabajo para intervenir en los conflictos colectivos de Derecho y de intereses suscitados en todo el territorio nacional, haciendo desaparecer la anterior distinción entre conflictos nacionales y locales. En el mismo sentido lo hizo la instrucción dada al Ministerio de convenir con los gobiernos de provincia el traspaso a la jurisdicción federal de los organismos competentes en materia laboral.
A diferencia del período anterior, en que había tenido un desenvolvimiento escaso, en éste cobró vigor a través de la reglamentación de las asociaciones profesionales, revestidas, entre otras facultades, con la de negociar los convenios colectivos. En 1943 se inició el proceso de desarrollo de las organizaciones sindicales, reguladas por el decreto-ley 23.852/45.
Bajo ese régimen, la constitución y permanencia de los sindicatos con facultad de participar en la regulación de las condiciones de trabajo dependió de un acto discrecional del poder administrador, concedente de la personería gremial. Los límites en que se movió dicho poder fueron amplísimos, por lo que la concesión dependió de criterios no jurídicos sino políticos.
La situación cambió drásticamente con el decreto 9.270/56, dictado por el gobierno revolucionario de entonces, el cual adoptó el principio de la libertad sindical, recogido luego por el art. 14 bis de la Constitución. Eliminó el sistema de la personería gremial, con todas las discriminaciones que suponía, y lo sustituyó por la simple inscripción en un registro ministerial, sin otro alcance que el del cumplimiento de un deber formal. Todas las asociaciones profesionales, por el solo hecho de constituirse, gozaban de las mismas facultades, sin injerencia del Poder Ejecutivo. Cuando un sector contaba con varias asociaciones, la representación debía recaer en una comisión inter sindical, con participación de la minoría. En realidad, este régimen no se puso en práctica, porque los sindicatos estuvieron intervenidos, no hubo negociación colectiva y las condiciones de trabajo fueron fijadas mediante resoluciones administrativas.
Una nueva ley de asociaciones profesionales se sancionó en 1958, la 14.455, a partir de un proyecto coordinado por el ministro del ramo, Alfredo E. Allende. Restableció el sistema de la personería gremial, pero no en los términos de 1945, incompatibles con la nueva cláusula constitucional. La asociación que tenía mayor número de afiliados que la reconocida hasta ese momento podía accionar judicialmente a fin de ser reconocida en adelante. También, quedaba habilitada para accionar la asociación cuya personería fuera anulada o suspendida por la autoridad de aplicación. Todos los trabajadores gozaban del derecho a afiliarse a la asociación representativa de su actividad, sin que eso dependiera, como había sido antes, de una decisión favorable de las autoridades sindicales.
Allende expuso que las tres metas perseguidas por la ley, complementarias e interconectadas, eran: fortalecimiento del movimiento obrero, unidad gremial y democratización sindical. El balance total, su sentido e inspiración, expresaban una "congruencia monolítica, cuyo objetivo último, que le sirve a la par de finalidad y supuesto, consiste en la armonización de los intereses comunitarios".
Compartió tales objetivos la ley 20.615, de 1973, proyectada por la Confederación General del Trabajo. Se caracterizó por fortalecer y darle mayor homogeneidad y autonomía a los sindicatos, a expensas del control administrativo. Prohibió al Estado intervenir en su dirección y administración, y en el manejo de sus fondos, salvo excepción. Consagró el principio de la concentración sindical, haciendo de la agremiación por actividad el criterio diferenciador primario. Dio prioridad absoluta a las organizaciones de actividad y ámbito territorial extenso, respecto de las locales o por empresa. Si había un sindicato de actividad en un territorio extenso, no permitía que otro ejerciera personería gremial en un sector comprendido en aquél, aun cuando tuviera en ese sector mayor representatividad. A falta de asociaciones de base, las federaciones podían asumir sus funciones. La ley se propuso petrificar las áreas sindicales existentes, impidiendo de hecho la creación de nuevas asociaciones, así como las secesiones de uniones de dimensión nacional, que actuaban como asociaciones de primer grado.
Objetable es la autorización que volvió a conceder a los sindicatos para participar en política, y el establecimiento del fuero sindical, en virtud del cual los dirigentes gremiales no podían ser arrestados, salvo que fuesen sorprendidos en flagrante delito castigado con prisión o reclusión, sin el previo desafuero de un organismo administrativo paritario: el Tribunal Nacional de Relaciones Profesionales. El decreto reglamentario (1.055/74) dispuso que el privilegio sólo comprendiera los delitos vinculados al ejercicio de la función gremial, no los delitos comunes.
Otra vez cambió el sistema con la ley 22.105, de 1979. Los nuevos objetivos fueron limitar y desconcentrar el poder sindical. Prohibió a las asociaciones participar en actividades políticas y realizar operaciones con fines de lucro. Sólo les reconoció a las confederaciones dos facultades: concertar convenios de trabajo en representación de los sindicatos adheridos a ellas, y representarlos ante el Estado a requerimiento de éste o de aquéllos, y lo mismo ante los organismos internacionales, a pedido de los sindicatos interesados. Limitó el aporte que los trabajadores debían hacer a los sindicatos pese a no estar afiliados a ellos, y lo suprimió para las federaciones.
La autoridad administrativa asumió un papel importante en la constitución y funcionamiento de las asociaciones de primer grado, manteniendo el régimen de la personería gremial. El derecho de las asociaciones de peticionar y representar les fue reconocido sólo en el plano colectivo, ante el Estado y los empleadores. Las simplemente inscriptas tenían el de defender los intereses individuales de sus afiliados, y las que gozaban de personería gremial defender, además, a los no afiliados. La representación la ejercerían ante la justicia, autoridad de aplicación y otros organismos del Estado, con carta-poder de la parte interesada.
A mediados del siglo XX Tissembaum insistió en la necesidad de reajustar la legislación laboral, convertida en una maraña, y de ordenarla y sistematizarla en un cuerpo dotado de unidad de principios, preceptos y fines, o sea, en un código. No consideró que fueran un obstáculo las previsibles enmiendas que experimentarían las leyes, porque el objetivo se limitaba a incorporar las normas básicas, fundamentales, rectoras de los principios legales, y no las leyes reglamentarias, adaptables a las variables circunstancias, destinadas a formar parte de cuerpos complementarios. Los principios fundamentales del contrato, del convenio colectivo, y el medio y forma de solución de los conflictos colectivos eran algunas de las materias codificables.
La reforma de 1957, conservó la facultad del Congreso de sancionar el código, rebautizado del Trabajo y Seguridad Social. Con tal motivo se reavivó la discusión acerca de su conveniencia. Deveali y Gallart Folch, entre otros, se manifestaron en desacuerdo si antes no se practicaba un reajuste institucional, que consolidara las conquistas de las últimas décadas, solucionara problemas básicos aún no resueltos y reglamentara las nuevas figuras incorporadas a la Constitución: participación obrera en los beneficios, control de la producción, colaboración en la dirección de la empresa (art. 14 bis). No les parecía conveniente abandonar el camino seguido hasta entonces, de dejar que las leyes se encargaran de reflejar la evolución económica y social de la Nación, e imitar a los países que habían sancionado códigos con un propósito meramente programático.
El contrato adquiere una naturaleza especial, en cuanto estatuto inderogable en perjuicio del trabajador. Las partes pierden autonomía ante él, a semejanza de lo que ocurre con la relación de imperio característica del Derecho público.
En 1995 se sancionó la ley 24.465, de flexibilización laboral, modificada a su vez en 1998 por la 25.013. Extendió el período de prueba por tiempo indeterminado de uno a tres meses, ampliables hasta seis por convenio colectivo. Durante ese período el contrato era extinguible sin necesidad de expresión de causa y sin derecho a indemnización. Reglamentó el contrato de trabajo a tiempo parcial, y el de aprendizaje con una duración de tres a veinticuatro meses. Adoptó una modalidad especial de fomento del empleo para mayores de cuarenta años, discapacitados, mujeres y ex-combatientes de Malvinas, por un mínimo de seis meses y un máximo de dos años, con exención a los empleadores de la mitad de sus contribuciones al sistema de seguridad social.