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La interpretación del término "recomendaciones" a la luz de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (art. 512 de la Convención Americana).
La Corte Interamericana, en tanto intérprete final de la Convención Americana sobre Derechos Humanos , viene de puntualizar un aspecto importante relacionado con el alcance de las recomendaciones emitidas por la Comisión Interamericana en el contexto del art. 51 .2 de la citada Convención.
En efecto, dijo la Corte Interamericana:
"A juicio de la Corte, el término `recomendaciones' usado por la Convención Americana debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el art. 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad del Estado. Como no consta que en la presente Convención la intención de las partes haya sido darle un sentido especial, no es aplicable el art. 31.4 de la misma Convención. En consecuencia el estado no incurre en responsabilidad internacional por incumplir con una recomendación no obligatoria..." (1).
El contenido de la transcripción precedente da lugar al presente comentario.
El término "recomendaciones" ha sido utilizado vastamente en los instrumentos internacionales de diversa índole. A los fines propuestos, nos interesa destacar que el término en cuestión se encuentra tanto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos , cuanto en el Estatuto de la Comisión Interamericana y en su Reglamento; así, a título de ejemplo, en el primero de los instrumentos citados figura entre las funciones de la Comisión art. 41.b) , y en las normas de procedimiento arts. 50.3 y 51.2 ; a su vez, en el Estatuto aprobado por la Asamblea General de la OEA (2) se encuentra esa expresión entre las funciones y atribuciones arts. 18.b) y 20.b) , y en varias disposiciones del Reglamento de la Comisión Interamericana arts. 47.1 y 3, 53.1 y 3, 54.1, 63.b) g), 64.6 y 7 (3).
La Corte Interamericana hace referencia a la expresión recomendaciones en el contexto de la Convención y la interpreta a la luz de la regla general establecida por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, considerando que no debe aplicarse en el caso concreto el alcance de "un sentido especial" porque no consta que esa fue la intención de las partes como lo determina el art. 31.4.
Ahora bien, la norma general que se viene de citar en materia de interpretación establece, entre sus disposiciones, que un tratado debe interpretarse "de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin" (art. 31.1). Por lo tanto, desde esta perspectiva se presentarán algunas consideraciones relacionadas con el tema propuesto.
El juicio emitido por la Corte, vinculado al alcance de las recomendaciones, debe circunscribirse al caso concreto y en función del art. 51.2 de la Convención Americana.
En este caso, la Comisión solicitó a la Corte que se "declare que con base en el principio pacta sunt servanda, el gobierno ha violado los arts. 51.2 y 44 de la Convención en relación con el art. 1.1 de la misma, concordante con el art. 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados al incumplir deliberadamente las recomendaciones formuladas por la Comisión Interamericana" (párr. 67, la bastardilla es nuestra).
La Corte Interamericana reconoció que los arts. 50 y 51 de la Convención Americana se inspiraron en los arts. 31 y 32 de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. En efecto, afirmó la Corte, refiriéndose a estos últimos artículos "...cuando la Comisión Europea considera que existen violaciones a los derechos consagrados por dicha Convención puede elevar el informe, que es uno solo al Comité de Ministros, a fin de que este disponga las medidas que el Estado afectado debe tomar, o someterlo en forma de demanda al conocimiento de la Corte Europea de Derechos Humanos..." y agrega a continuación: "Como en el sistema interamericano no fue establecido un órgano similar al Comité de Ministros, la Convención Interamericana atribuyó a la Comisión la facultad de determinar si somete un caso a la Corte o bien si continúa conociendo del mismo y redacta un informe final que puede o no publicar" (4).
Continuando con el lineamiento trazado por la Corte, se debe recordar que la decisión del Comité de Ministros tiene efectos jurídicos relevantes, por ser vinculante para el Estado al cual ser dirige. De manera general el Comité de Ministros al tomar su decisión adopta las opiniones expresadas por la mayoría de la Comisión (art. 32.4) (5).
El art. 31.3 de la Convención Europea establece que "Al transmitir el informe al Comité de Ministros, la Comisión podrá formular las propuestas que considere apropiadas". En la actualidad, la práctica de la Comisión consiste en fijar una compensación pecuniaria comparable a la que establece el art. 50 de la Convención (6). Es decir que la Comisión Europea va asumiendo roles que se asimilan a los desarrollados por un tribunal internacional. También la Comisión Interamericana ha dictaminado sobre el derecho a indemnización de determinadas víctimas. Si las normas en las que se inspiró la Convención Americana fueron las del Convenio Europeo y si la decisión que pronuncia el Comité de Ministros que es sustituido en el ámbito americano por la Comisión es vinculante para los Estados a los que va dirigida, deben ser vinculantes y obligatorias las recomendaciones de la Comisión Americana.
Frente al art. 51 de la Convención Americana, sostuvo la Corte, en otra oportunidad que: "... faculta a la Comisión para elaborar un segundo informe, cuya preparación `está sometida a la condición de que el asunto no haya sido elevado a la consideración de la Corte... lo que equivale a decir que, si el caso ha sido introducido ante la Corte, la Comisión no está autorizada para elaborar ese informe... En caso contrario... deberá además hacer las recomendaciones pertinentes, dándole un plazo adicional al Estado para que tome las medidas adecuadas enderezadas a cumplir sus obligaciones dentro de la Convención" (7).
Y continuando con el alcance de la misma norma, afirmó: "...vencido el plazo que la Comisión ha dado al Estado para cumplir las recomendaciones contenidas en este último sin que se acaten, la Comisión decidirá si lo publica o no, decisión esta que también debe apoyarse en la alternativa más favorable para la tutela de los derechos humanos" (8).
Asimismo la Corte, al pronunciarse sobre el art. 51 de la Convención Americana con anterioridad a la opinión consultiva que se viene de citar, en una sentencia sobre excepciones preliminares, ha sostenido: "...según el art. 51 de la Convención, es la elaboración del Informe la que está condicionada a que no se haya acudido a la Corte, y no la introducción de la demanda la que está sujeta a que no se haya preparado o publicado el informe. En consecuencia, si la Comisión procede a preparar o a publicar el informe del art. 51, a pesar de haber introducido ya el caso ante la Corte, puede considerarse que ha aplicado indebidamente las disposiciones de la Convención, circunstancia esta que puede afectar el valor jurídico del informe, pero que no acarrea la inadmisibilidad de la demanda puesto que, como se dijo, el texto de la Convención no condiciona, de ninguna manera, la introducción de la instancia a la no publicación del informe previsto para el art. 51" (9).
Retornando al caso que motiva este comentario, reiteramos que el juicio emitido por la Corte Interamericana con respecto a las "recomendaciones" lo es en función exclusiva del art. 51.2 y en el contexto del caso concreto donde se ha reafirmado que el art. 50 de la Convención "...dispone la elaboración de un informe preliminar que se transmite al Estado para que adopte las proposiciones y recomendaciones de la Convención y el segundo (art. 51) dispone que si en el plazo de tres meses el asunto no ha sido solucionado o sometido a la decisión de la Corte, se elaborará un informe definitivo y, por lo tanto, si el asunto ha sido sometido a la decisión de la Corte, como ocurrió en el presente caso, no cabe la elaboración de ese segundo informe" (párr. 67). En esa hipótesis, la Corte estaría fijando diferentes efectos jurídicos a las recomendaciones elaboradas por la Comisión, según el contexto en el que sean emitidas.
Desde 1987 hasta 1995 la Corte a través de sus funciones consultiva y contenciosa ha ido desarrollando una posición tendiente a fijar pautas definitorias de las funciones de la Comisión frente a la norma citada.
De acuerdo a estas consideraciones, la recomendación no obligatoria es aquélla emitida por la Comisión en función del art. 51.2 de la Convención Americana, con posterioridad a la presentación del caso ante la Corte.
Las restantes recomendaciones son obligatorias.
No corresponde exponer en este breve trabajo las características principales y por cierto originales que marcaron la creación de dos órganos de control en el sistema americano de protección de los derechos humanos. La Comisión Interamericana no fue creada a través de un tratado específico, sino de una Resolución de uno de los órganos de la OEA (10), cumpliendo una extraordinaria actividad en la búsqueda de la plena vigencia de los derechos humanos. Actualmente tiene funciones y atribuciones respecto a todos los Estados miembros de la OEA (arts. 18 y 20 del Estatuto), así como respecto a los Estados Partes en la Convención Americana (art. 19). Referente a estos últimos se debe diferenciar aquellos Estados que aceptaron la competencia de la Corte Interamericana, de los que no la aceptaron. Según el último Informe Anual de la Comisión, de veinticinco Estados que ratificaron la Convención Americana, diecisiete aceptaron la competencia de la Corte (11).
Para aquellos Estados que no ratificaron la Convención, en el ejercicio de sus funciones la Comisión aplicará la Declaración Americana de Derechos Humanos; para los restantes, la Convención, sin perjuicio del efecto que puede producir la Declaración Americana y otros actos internacionales de la misma naturaleza (12).
En lo que respecta a la Declaración Americana, la Corte Interamericana dijo:
"La Asamblea General de la Organización ha reconocido, además, reiteradamente, que la Declaración Americana es una fuente de obligaciones internacionales para los Estados miembros de la OEA". Reiterando las disposiciones del Estatuto mencionado precedentemente, así como las diferentes Resoluciones del órgano supremo de la Organización la Asamblea General , puntualizó que para los Estados miembros de la OEA "...la Declaración Americana constituye, en lo pertinente y en relación con la Carta de la Organización, una fuente de obligaciones internacionales" (13).
De acuerdo a los instrumentos internacionales citados, la Comisión cumple sus funciones a través de diversos actos; así "su primera función es la de concientizar en cuanto a derechos humanos se refiere, a los gobiernos y a los pueblos... (que) se lleva a cabo a través de las publicaciones de la Comisión, conferencias de prensa, comunicados de prensa e informes orales a los órganos políticos de la OEA..." (14); otro de los actos está constituido por la emisión de "recomendaciones".
En el contexto de la función de promover los derechos humanos, la Corte Interamericana se ha pronunciado sobre el alcance del art. 41 de la Convención, manifestando: "...Es esa la función principal de la Comisión y la que condiciona y regula todas las demás que ella tiene, en particular las que le atribuye el art. 41 y cualquier interpretación que de ellas se haga tendrá que estar sujeta a ese criterio" (15).
En otra oportunidad y siempre dentro del panorama relacionado con la facultad de la Comisión de elaborar recomendaciones, señaló: "...podrá la Comisión recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria y para ello es suficiente que tal norma haya llegado por cualquier medio a su conocimiento, haya sido o no aplicada en un caso concreto. Esta calificación y recomendación pueden ser hechas por la Comisión directamente al estado (art. 41.b) o en los informes a que se refieren los arts. 40 y 50 de la Convención" (16).
Corresponde sostener, por lo tanto, que la alternativa más favorable para la tutela de los derechos humanos consiste en considerar a las recomendaciones que pueda emitir la Comisión Interamericana como susceptibles de generar obligaciones para los Estados. Reconocer este relevante principio constituye la base que torna eficaz al sistema de protección interamericano donde debe tenerse en cuenta, entre otros aspectos, la situación de aquellos Estados que no han ratificado la Convención Americana, o de aquellos que la han ratificado mas no aceptaron la competencia de la Corte Interamericana.
Un símbolo de la afirmación precedente, lo brinda el tribunal americano al fijar reglas vinculadas con las obligaciones asumidas por los Estados frente al dictado de determinadas leyes internas: "La Corte concluye que la promulgación de una ley manifiestamente contraria a las obligaciones asumidas por un Estado al ratificar o adherir a la Convención constituye una violación a ésta, y que en el evento de que esa violación afecte derechos y libertades protegidos respecto de individuos determinados, genera responsabilidad internacional para el Estado" (17).
Si se genera responsabilidad internacional cuando la violación afecta derechos y garantías respecto de individuos determinados frente a la promulgación de una ley contraria a las obligaciones asumidas, y si la Comisión puede recomendar al Estado su derogación, no puede dejar de ser obligatoria para el Estado esa recomendación, siendo una consecuencia de la aplicación de las normas de la Convención o, en su caso, de la Declaración Americana, con el alcance señalado en la Opinión Consultiva OC 10.
Más allá del origen de las disposiciones de la Convención Americana, como se destacara precedentemente, no es a la luz de lo que en 1969 se estimó que era el valor y la significación de la Convención como debe ser analizada la cuestión de la naturaleza de las recomendaciones, sino que debe ser determinada al momento actual, teniendo en cuenta la evolución experimentada hasta la fecha, parafraseando de este modo a la Corte (18).
Si las decisiones del Comité de Ministros son vinculantes, deben serlo las emitidas por la Comisión, tendientes a que los Estados cumplan sus obligaciones internacionales, de acuerdo al objeto y fin de los tratados sobre derechos humanos (19).
O'Donnell, reconociendo la complejidad del tema, ha sostenido, entre otras reflexiones, que: "La función esencial de la Comisión Interamericana de determinación de los hechos y de aplicación del derecho a éstos, es igual a la del Comité de Derechos Humanos y a la de los órganos cuasi jurisdiccionales". Agregando: "Si el órgano tiene la función de evaluar alegatos fácticos y aplicar la normativa internacional correspondiente, y, si sus conclusiones son definitivas e inapelables, su decisión ha de tener consecuencias jurídicas (según opinión del juez Dillard, en la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia, Sahara Occidental, IJC, 197), aun en la ausencia de una obligación formal como la establecida por el art. 68 de la Convención Americana" (20).
A su vez, Asdrúbal Aguiar, precisando el silencio de la Convención, expresó: "Nada se dice en la Convención sobre las consecuencias jurídicas de los hechos ilícitos de los Estados Parte que conozca y determine, dentro de su instancia, la Comisión Interamericana" (21).
Mas debe inferirse, como se viene de anunciar, que dicha omisión debe ser interpretada en favor de la efectividad del sistema de protección interamericano, de manera tal que si una de las formas que tiene la Comisión es la de manifestarse a través de recomendaciones, éstas deben ser vinculantes para los Estados hacia los cuales van dirigidas, más allá de las restantes atribuciones que otorga la Convención a la Comisión, entre ellas, la publicación de acuerdo al art. 51.3 de la Convención Americana. Por otra parte, surge del texto del art. 51.2 la obligación del Estado de "tomar las medidas que le competan para remediar la situación examinada". Una interpretación de buena fe, de acuerdo al objeto y fin, debe afirmar que la recomendación dictada por la Comisión es obligatoria y su incumplimiento genera responsabilidad internacional.
Si se desjerarquizase el valor de las recomendaciones elaboradas por la Comisión, no se estaría coadyuvando a la búsqueda de la perfección del sistema de protección internacional.
Por ello, congruente con los pronunciamientos que sobre el tema ha ido elaborando la Corte Interamericana, las afirmaciones del tribunal en cuanto al alcance otorgado al art. 51.2 de la Convención queda circunscripto al caso concreto, en el que la Comisión no debería haber elaborado un segundo informe, porque el caso había sido sometido previamente a la decisión de la Corte.
NOTAS:
(1) El subrayado es nuestro (Caso Caballero Delgado y Santana, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia del 8 de diciembre de 1995).
(2) Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos aprobado por Resolución 447, Asamblea General de al OEA, 9º período ordinario de sesiones, La Paz, Bolivia, octubre de 1979, modificado durante el décimo período, Washington D.C., 1980.
(3) Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aprobado por la Comisión en su 49º período de sesiones, abril de 1980, con sus modificaciones. La última tuvo lugar en el 90º período de sesiones, setiembre de 1995.
(4) Opinión Consultiva OC 13/93 del 16 de julio de 1993, Ciertas Atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41 , 42, 46 , 47, 50 , 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), párrs. 46 y 47, la bastardilla es nuestra.
(5) Conforti, Benedetto, "Derecho Internacional", Ed. Zavalía, Bs. As., 1995, p. 234; Leuprecht, Peter, "La Convention Européenne des Droits de l'Homme", dir. L.E. Pettiti, París, 1995, p. 705.
(6) Trechsel, Stefan, ob. cit. en 2º lugar de la n. 5, p. 696.
(7) Opinión Consultiva cit. n. 4, párr. 52, la bastardilla es nuestra.
(8) Opinión Consultiva cit. n. 4, párr. 54, la bastardilla es nuestra.
(9) Caso Velázquez Rodríguez, Excepciones preliminares, sentencia del 26 de junio de 1987, párr. 75, la bastardilla es nuestra.
(10) El texto de la V Reunión de consulta, Santiago de Chile, 12 18 de agosto de 1959 en Doc. OEA/Serie C/II.5.
(11) Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
(12) Artículo 29 .d) Convención Americana sobre Derechos Humanos.
(13) Opinión Consultiva, OC 10/89 del 14 de julio de 1989. Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el marco del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, párrs. 42 y 46, respectivamente; la bastardilla es nuestra.
(14) Padilla, David J., "La Comisión Interamericana de Derechos Humanos", en "Estudios Básicos de Derechos Humanos I", IIDH, Comisión de la Unión Europea, 1994, p. 251.
(15) Opinión Consultiva cit. n. 4, párr. 23.
(16) Opinión Consultiva OC 14/94 del 9 de diciembre de 1994. Responsabilidad Internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 1 , 2, párr. 39.
(17) Opinión Consultiva, cit. n. 16, párr. 50.
(18) Opinión Consultiva, cit. n. 13, párr. 37 in fine; Nikken, Pedro, "La Protección Internacional de los Derechos Humanos, su desarrollo progresivo", Ed. Civitas, Madrid, 1987.
(19) Opinión Consultiva OC 2/82 del 24 de setiembre de 1982. El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 74 , 75, párr. 29. En esta Opinión, la Corte reconoce "los amplios poderes" que diversos instrumentos internacionales le confieren a la Comisión, párrs. 15 y 16.
(20) O'Donnell, Daniel, "Protección internacional de los Derechos Humanos", Comisión Andina de Juristas, IIDH, ps. 487/88. Al referirse a las funciones del Comité de Derechos Humanos, establece el siguiente ejemplo: "...Si el Comité de Derechos Humanos considera que la detención de un determinado individuo es violatoria del pacto Internacional y su decisión es incondicional e inapelable, debemos forzosamente concluir que el Estado que mantiene a dicha persona en prisión no está cumpliendo con su obligación de respetar integralmente los derechos enumerados en el Pacto hasta que la víctima no recupere su libertad. Nada impide al Comité formular esa conclusión de manera expresa e informarle al Estado Parte las medidas a tomar en términos concretos para cumplir con sus obligaciones. Dicha observación del Comité es intrínsecamente obligatoria pues aún cuando su incumplimiento no viola ninguna obligación de carácter procesal, el Estado Parte incurre en una violación permanente del derecho sustantivo, es decir, de la obligación contractual de respetar la libertad personal. Este ejemplo ilustra lo que hemos llamado transformación de una obligación genérica en una obligación concreta y específica, mediante las funciones inherentes de un órgano de supervisión" (la bastardilla es nuestra).
(21) Asdrúbal Aguiar, A., "La responsabilidad internacional del Estado por violación de derechos humanos (apreciaciones sobre el Pacto de San José de Costa Rica)" en Estudios Básicos de Derechos Humanos I, IIDH, Comisión de la Unión Europea, San José, 1994, p. 117 y ss.
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Citar Lexis Nº 0003/001353 ó 0003/001366
Género: Doctrina
Título: La interpretación del término "recomendaciones" a la luz de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (art. 512 de la Convención Americana).
Autor: Bidart Campos, Germán J. Albanese, Susana
JA 1996 III 962