HACIA LA TRANSPARENCIA Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA.MUNICIPIOS Y PRESUPUESTOS SENSIBLES AL GÉNERO
INTRODUCCIÓN
A partir de la década de los noventa, América Latina ha vivido una profunda reforma del Estado que, al interior del mismo se manifiestó a través de procesos de descentralización, donde los gobiernos centrales transfieren competencias (educación, salud, vivienda, combate contra la pobreza) a niveles jurisdiccionales y territoriales menores como las provincias y municipios.
Los procesos de descentralización aparecen como una megatendencia universal en respuesta a los impactos producidos por la globalización, y la necesidad de encontrar referencias más inmediatas y locales a las inquietudes y demandas ciudadanas, ya que las estructuras altamente centralizadas y burocráticas no son eficientes frente a contextos cada vez más complejos, móviles y cambiantes. No obstante, en nuestra región, los procesos de cambio, estuvieron más vinculados a la crisis fiscal del Estado y a las formas de distribución de los costos del ajuste, que a perfilar mejor las funciones del Estado.
Estos procesos de descentralización territorial, característicos de Latinoamérica (producto de acuerdos con organismos internacionales para la refinanciación de la deuda externa) han transferido mayores obligaciones de hecho o de derecho a los municipos y comunas con similares recursos o sin capacidades técnicas y de gestión necesarias, el gobierno municipal es transformado en receptor directo de la ciudadanía.
En este sentido, estos cambios donde las tensiones estuvieron y están presentes otorgan un mayor protagonismo a lo local dando espacio a márgenes de gestión de la crisis y autonomía en su relación con la sociedad. Diversos investigadores nos advierten: “existen interrogantes sobre qué fuerzas están gravitando hacia un mayor protagonismo de lo local, en qué medida estas innovaciones son pura adecuación del ajuste, descargas de tarea o insinúan perspectivas de gestión alternativas”. ( García Delgado, D 1997).
El nuevo localismo estimula las competencias de las ciudades, convierte los gobiernos locales en un refugio de la política frente al economicismo de instancias supras y reconoce particularismos e identidades territoriales que promueven democracias de contacto y de proximidad. ( Lipovetsky, G 1987)
Este fortalecimiento de la institucionalidad municipal ha sido acompañado por una serie de fenómenos que nos muestran una novedosa articulación público-privada: mayor interés de los ciudadanos/as por aspectos cercanos y puntuales de la ciudad, programas de capacitación ciudadana, planificación estratégica en grandes ciudades, presupuestos participativos, que son reforzados por mecanismos de participación semidirecta (referéndum, iniciativa popular), mecanismos de control social ( audiencia pública, auditoria social, rendición de cuentas) que profundizan la transparencia y la lucha contra la corrupción inspiradas en una Ley marco a nivel nacional e implementadas con variadas formas en lo local.
Junto a los cambios y a la modernización del aparato estatal, los contextos de estabilidad democrática en América Latina, propiciaron la instalación de los planteos sociales de equidad de género incorporados formalmente por muchos estatutos legales de los países de la región. Básicamente hubo tendencias a la institucionalización de unidades públicas dirigidas a las mujeres que marcó una fase destacada: un avance cualitativo en el proceso de sensibilización y asunción de este enfoque en política pública.
Distintas iniciativas gubernamentales han tomado como objetivo aplicar la Plataforma de Beijing y la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. En forma masiva se han modificado leyes discriminatorias y marcos jurídicos que constituían obstáculos para el adelanto de las mujeres, como así también, se elaboraron acciones afirmativas y de discriminación positiva con reconocimiento de las mujeres como sujetos de derechos.
Estos avances en políticas de igualdad de oportunidades tienen su correlato en el nivel local. Sin temor a confundirnos, la formulación de acciones públicas que tienen como sustento cambios culturales y societales como los que requieren las políticas de género, encuentran en el ámbito municipal un espacio posible de mayor permeabilidad que el estado a nivel nacional.
Las políticas públicas con perspectiva de género tienen su concreción a nivel municipio a través de la creación de Oficinas Municipales de la Mujer y de la implementación de programas sociales como atención en violencia intrafamiliar, mejorar aspectos de empleabilidad , capacitación laboral, programas de salud sexual y reproductiva y prevención de embarazo adolescente, entre otros.
Pero el avance más significativo en política de género en los gobiernos municipales de nuestra región, ha sido sin duda, la elaboración de Planes de Igualdad de Oportunidades. Los Planes de Igualdad de Oportunidades a nivel de los municipios surgen como instrumentos estratégicos, orientados a formular políticas públicas que promuevan una democracia igualitaria, y que permitan que las mujeres sean efectivamente destinatarias y cogestoras de políticas transformadoras de las condiciones estructurales que están en la base de su discriminación. (Laurnaga, 1999).
Los planes de igualdad de oportunidades son planes de gobierno que inciden y comprometen a las autoridades con la implementación de una agenda de género (Todaro 1996) Desde esta perspectiva comienza a desarrollarse la estrategia de extensión de la perspectiva de género a los temas “transversales”, visualizados como distantes de los intereses inmediatos de las mujeres, focalizados tradicionalmente como grupo social vulnerable.
Sin embargo, estos avances se encuentran con las limitaciones que tiene la incorporación de políticas de género en el nivel estatal, tales como las resistencias políticas, culturales y burocráticas, la escacez de recursos para implementarlas y las dificultades para el acceso de las mujeres a la toma de decisiones.
Los municipios han dado un paso necesario en experiencias que nos permiten pensar un proceso de transversalización de género más allá de las declaraciones de voluntad, pero no son suficientes si no van acompañadas de mecanismos y niveles de construcción de presupuestos y estructuración de ingresos y gastos que sustenten económicamente la promoción de la equidad de género.
Los presupuestos sensibles al género son instrumentos estratégicos para el avance de las mujeres y la reducción de la brecha de género, imagino que son un desafío a futuro para los gobiernos locales comprometidos con la igualdad de oportunidades.
En este sentido, si uno sintetiza los procesos descriptos: el protagonismo adquirido por el nivel municipal posterior a las reformas del Estado, el ascenso de nuevas temáticas y la elaboración de políticas autónomas, como es el caso de las políticas públicas con perspectiva de género, y el desarrollo local de iniciativas ligadas a profundizar la democracia en aspectos como la transparencia, el control social, la garantía de derechos y canales de participación, nos permiten señalar que se abre un escenario para impulsar y demandar la necesidad de abrir la “caja negra” de los presupuestos hacia presupuestos sensibles al género con el propósito de fortalecer la governanza económica, política y social.
El presente trabajo quiere avanzar en enumerar recomendaciones a los gobiernos locales para la incorporación de la equidad de género en las definiciones presupuestarias, así como describir y analizar la implementación del presupuesto participativo con perspectiva de género ejecutado en la ciudad de Rosario, a modo de evaluar aprendizajes que se están llevando a la práctica.
1. PRESUPUESTO Y GÉNERO
Dos conceptos básicos guían esta presentación: “los presupuestos públicos y “el enfoque de género”, términos que hasta hace pocos años se consideraban que no tenían nada en común.
El presupuesto constituye un instrumento de planificación, control y coordinación que determina la manera de asignar los recursos y de distribuir los ingresos y la riqueza; de la administración eficiente depende en gran medida el éxito de su gestión.
Los presupuestos públicos son el medio por el cual se determina el acceso de la ciudadanía a los bienes y los servicios públicos. Analíticamente, a través de ellos es posible distinguir cómo se establecen las prioridades del gobierno, a qué agente de la sociedad se valora, qué tipo de trabajo se reconoce y se retribuye.
Para realizar el análisis de presupuestos públicos es primordial tener una visión inicial clara sobre su funcionamiento. Los presupuestos tienen tres funciones económicas principales (Hofbauer y Vinay 2001):
Ä Asignación de recursos: Esta función se relaciona con la provisión de bienes y servicios públicos. El gobierno municipal en el marco de su autonomía decide como se dividen los recursos públicos en las diversas funciones, políticas y programas que realiza, con base en las prioridades que identifica.
Ä Distribución de ingresos y riqueza: Una de las funciones esenciales del gasto público municipal es integrar políticas gubernamentales que favorezcan la disminución de la brecha de ingresos y riqueza entre diferentes grupos de población.
Ä Estabilización de la economía. Los presupuestos se usan para promover cierto nivel de empleo, de crecimiento económico, sustentabilidad ambiental y balance externo.
Los presupuestos deben hacerse de acuerdo a las directrices de la política y no a la inversa. Cuando se distorsiona esta relación entre presupuesto y política resulta difícil asegurar el cumplimiento de las metas de bienestar ciudadano.
El concepto de género, ha sido largamente discutido, coincidiendo todas sus lecturas en el carácter social y cultural de atribuciones y roles asignados a hombres y mujeres en función de su sexo, y que ha adquirido en la cultura occidental un signo de naturalización que las invisibiliza. Esta simbolización cultural de la diferencia sexual, el género, no sólo marca los sexos sino la percepción de todos los aspectos de la vida: lo social, lo religioso, lo económico, lo político (Lamas 1995)
El género es una dimensión que se utiliza para identificar y medir las diferencias en los papeles que desempeñan las personas en las actividades que emprenden, en sus responsabilidades y en sus grados de bienestar. En tal sentido, las capacidades y tareas determinados socialmente para hombres y mujeres suelen generar un acceso desigual a los recursos y, por tanto una situación de desventaja para las mujeres. Existe evidencia de que, en términos relativos, las mujeres tienen menos poder que los hombres en similares condiciones económicas y sociales.
Si esta situación de desigualdad de partida no se tiene en cuenta a la hora de elaborar un presupuesto, éstos pueden incluso contribuir a incrementar dichas diferencias.
2. PRESUPUESTOS SENSIBLES AL GÉNERO. Una aproximación teórica y metodológica.
Los Presupuestos Sensibles al Género (PSG) pueden definirse como procesos y herramientas que reconocen que las relaciones de género marcan pautas sociales y económicas y que establecen el impacto diferenciado que el presupuesto tiene sobre hombres y mujeres. Demuestran el reconocimiento de las diferentes necesidades, intereses, realidades, privilegios, derechos y obligaciones que las mujeres y los hombres tienen en la sociedad, así como las inequidades subyacentes derivadas de las mismas, aportando recursos para abordarlas.
Uno de los principales objetivos de todo gobierno debe ser velar por la equidad en el acceso y goce de los recursos públicos y privados de todos los ciudadanos y todas las ciudadanas; implica desde las políticas públicas sustentar un modelo de sociedad que los hombres y mujeres no sean solamente recursos productivos sino fundamentalmente sujetos de bienestar. Los verdaderos logros en materia de reducción de brechas de género no podrán ser alcanzados a menos que se intervenga en orientar recursos económicos, bienes y servicios que corrijan las asimetrías injustificadas de género.
Los PSG son experiencias ratificadas por diversas regiones del mundo donde muestra que una estrategia central para avanzar en los derechos de las mujeres es introducir el enfoque de género en la distribución de los recursos públicos, a través del presupuesto. No consiste, entonces, en separar los recursos que se destinan a los hombres y mujeres, sino más bien en distribuirlos teniendo en cuenta el impacto diferenciado que genera sobre ellos y ellas (UNIFEM 2000)
En definitiva, los presupuestos sensibles al género son entendidos como aquellos que recogen los compromisos gubernamentales en torno a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y los convierten en compromisos presupuestarios (Elson 1997).
2.1 El enfoque de género en el presupuesto vs. La neutralidad en el presupuesto.
El presupuesto es un instrumento de gestión que usualmente aparece como neutral en términos de género, que no hace mención a mujeres ni hombres e ignora las diferencias sociales, económicas y culturales entre ellos. Se asume que los presupuestos y las políticas gubernamentales afectan a todos de manera más o menos igual y que responden a las necesidades de la “gente en general”, tomando la categoría hombre como categoría universal receptor de las políticas. (Valdés 2001)
La elaboración del presupuesto es tomado como un proceso técnico-político que concibe desde su estructuración una sociedad homogénea, sin conflictividad, ni lógicas de poder que operan como condicionantes de los procesos de transformación social; como instrumento de gestión queda aislado de los impactos diferenciales que su ejecución produce.
Para analizar los preconceptos de neutralidad del presupuesto público es útil distinguir entre “políticas ciegas al género” y “políticas sensibles al género”(Caber y Subrahmanian 1996) .
Las políticas ciegas al género son aquellas que se basan en la premisa implícita que el varón es el actor del desarrollo. Esta premisa es la que se presenta como neutral respecto al género, da por sentado que las necesidades, intereses y prioridades en la distribución de oportunidades y recursos están pensados para el sujeto económico, tomando al varón como patrón de medida.
Este análisis revela, como contracara, que las mujeres son tradicionalmente responsables del bienestar de los niños, las niñas y las personas ancianas, así como de la reproducción de los recursos humanos, trabajos que supuestamente no tienen carga ni incidencia económica. Las concepciones tradicionales acerca del modo en que la economía opera, no toman las distintas dimensiones de trabajo en las que participa la mujer, y en consecuencia limitan su desarrollo. El trabajo no remunerado, voluntario e informal, tiende a ser intensivo en mano de obra femenina, mientras que trabajos formales, tanto del sector público como privado, son intensivos de la mano de obra masculina. Según un reporte de Human Development del año 1999, las mujeres asignan un 34% de su tiempo al trabajo remunerado y un 66 % a labores fuera de él; por el contrario, los hombres dedican el 76% de su tiempo al mercado laboral y el 24% restante a tareas fuera del mercado, estos números revelan por incidencia, quien es el que está considerado agente económico. Por el contrario, las mujeres tienden a estar relacionadas con trabajos que no proporcionan remuneración directa: por ejemplo actividades en la comunidad, trabajo doméstico, e inclusive trabajo en negocios familariares donde el dinero lo maneja el esposo y no es considerada empleada. Después de esta descripción, es evidente que las actividades informales y de voluntariado no son pensadas desde su incidencia en lo económica sin embargo, sirven de soporte para la reproducción de la oferta laboral en la economía, y en consecuencia, tienen su impacto económico.
Las políticas ciegas al género, no toman en consideración y no reconocen esta complejidad del entramado social y de la actividad y dinámica económica desde una mirada de género y por lo tanto, fomentan un acceso inequitativo a los bienes y servicios, profundizando desigualdades de género ya inscriptas. Es una realidad que, en la generalidad de los casos en nuestra región, las concepciones y la elaboración de los presupuestos públicos, desde su supuesta neutralidad, conlleva a actuar con “ceguera de género”
Por el contrario, las políticas sensibles al género, reconocen que tanto las mujeres como los hombres son actores del desarrollo y que ambos se involucran de diferentes maneras en este proceso. Se considera que pueden ser potenciales participantes y/o beneficiarios del desarrollo, teniendo por lo tanto, distintas y muchas veces contrapuestas necesidades e intereses.
Un presupuesto que considere la dimensión de género avanza en la construcción de información desagregada por sexo que sustente la elaboración presupuestaria , así como en la elaboración de indicadores de las políticas que den cuenta del acceso diferenciado por sexo. Este último aspecto es importante, no hay que olvidar que el presupuesto se sustenta en políticas públicas; entonces es imprescindible evaluar las políticas, programas, planes y actividades específicas con mirada de género así como determinar hasta qué punto éstas se expresan y se traducen en el proceso presupuestario.
El análisis del presupuesto con enfoque de género persigue tres objetivos (Budlender y Sharp 1998):
? Incrementar la atención de los gobiernos respecto del efecto de las políticas y programas, planes y actividades del presupuesto sobre las mujeres.
? Informar a las mujeres acerca de las implicancias de género que tienen los gastos y recaudaciones del gobierno.
? Incrementar la efectividad de la distribución de recursos públicos en la promoción de la equidad de género y el desarrollo humano.
2.2 Herramientas metodológicas para el análisis de los presupuestos con enfoque de género.
Siguiendo a Budlender y Sharp (1998) a continuación enunciamos herramientas metodológicas para el análisis del presupuesto y políticas con perspectiva de género.
a) Evaluación de políticas con enfoque de género. Esta herramienta implica una análisis que busque identificar los temas de género (ya sea que se encuentren de manera explícita o implícita en la formulación de dicha política; evaluar la asignación de recursos de forma que sean coherente con los planificado y analizar el impacto real en términos de género (esto significaría observar si promueve la igualdad entre hombres y mujeres o si perpetúa las desigualdades, así como los patrones de las relaciones de género)
b) Evaluación de los beneficiarios y beneficiarias. Esta herramienta metodológica no busca medir en términos numéricos la cantidad diferenciada de beneficiarios/as, sino buscar el impacto que la política analizada (ya sea potencial u obtenido a través de la implantación) tiene sobre las beneficiarias. En este sentido se intenta valorizar los cambios cuantitativos y cualitativos que la política o programa opera en las condiciones de las mujeres. Constituyendo los resultados obtenidos un importante recurso para los diseñadores de políticas.
c) Análisis de la incidencia del gasto público. Este punto de lo que trata es de identificar cuánto del total de los recursos que el gobierno invierte beneficia mujeres y niñas. Este tipo de análisis implica contar con una serie de datos cuantitativos de los programas/acciones que el gobierno ejecuta, de forma que no se trate de sólo de datos generales.
d) Análisis de la incidencia de los ingresos. Bajo la premisa de que los ingresos tributarios (los impuestos una de las principales fuentes de ingresos de los gobiernos) no son neutrales ni uniformes en cuanto al impacto en la economía de los distintos sectores de la sociedad. Lo que intenta esta herramienta es medir el impacto diferenciado en los individuos y hogares. Pudiendo obtener de esta forma, una aproximación de la incidencia de la política tributaria en los varones y mujeres.
e) Análisis desagregado según sexo del impacto del uso del tiempo. El objetivo de esta herramienta es analizar la relación entre el presupuesto público y el uso del tiempo en los hogares. En este sentido, se busca identificar la medida en que el gasto público y los servicios que por medio de él se ofrecen, descansa en el trabajo no pagado de mujeres, hombres, niñas y niños. Este punto está relacionado con la búsqueda (desde la década de los noventa) de la “eficiencia del gasto” del Estado, que en muchos casos significó, en realidad, el achicamiento del mismo en determinados servicios, trasladando ciertos costos a los hogares (y a las mujeres en particular).
f) Marco de política económica a mediano plazo con enfoque de género. Este instrumento es útil para poder establecer vínculos claros entre decisiones estratégicas sobre políticas y el presupuesto necesario para realizarlas. Este marco permite revisar y analizar anualmente el presupuesto a través de los objetivos y estrategias de mediano plazo lo que, a su vez, facilita una visión más clara de las tendencias, direcciones y objetivos del gasto, sin por ello restarle flexibilidad. En este punto, el PIO puede ser entendido como un potencial marco de política económica de género, siempre que se integre la dimensión presupuestaria al mismo.
g) Informe del estado del presupuesto con conciencia de género. Estos reportes tienen el objetivo de que al interior de cada dependencia gubernamental se identifiquen los programas, políticas y presupuesto dedicados al avance en materia de equidad de género. Si bien es un ejercicio que corresponde al gobierno mismo, sus alcances crecen y se potencian sustancialmente conforme se involucre a grupos que puedan apoyar, fortalecer y contribuir a la iniciativa, a la vez de resaltar su importancia y darle significado social. En este sentido, cobra importancia la participación de las mujeres y organizaciones de mujeres que realicen acciones de seguimiento y monitoreo de las políticas (incluyendo su dimensión presupuestaria).
3. PRESUPUESTOS SENSIBLES AL GÉNERO, UNA HERRAMIENTA PARA PROFUNDIZAR PROCESOS DEMOCRÁTICOS.
La inserción de la dimensión de género en las políticas y presupuestos locales significa para los procesos democráticos favorecer la discusión y reinstalar principios como: la transparencia pública, fortalecer la participación activa de la ciudadanía, especialmente de las mujeres en la toma de decisiones y la exigencia de los procesos de rendición de cuentas como mecanismo de control ciudadano.
Si bien los presupuestos sensibles al género recrean los principios anteriormente mencionados, la transparencia, la participación y la rendición de cuentas como estrategias que incorpora la lucha contra la corrupción se pueden indagar como un producto del desarrollo de procesos previos, tales como: (a) la creciente aceptación de la idea de que las políticas públicas son, por cierto, materia de Estado y de los partidos políticos (sistema político) pero también de la sociedad en general, por la repercusión que tienen sobre todos; (b) la consolidación y la diversificación de las acciones de la sociedad civil, como una nueva y poderosa forma de participación en los asuntos públicos, la mayor capacidad técnica y legitimidad social de muchas organizaciones ha permitido niveles de monitoreo y de participación más complejos y sofisticados; (c) el incremento o la mayor percepción pública del fenómeno de la corrupción, producto de la falta de transparencia y de mecanismos de rendición de cuentas en muchos sistemas políticos.
3.1 Presupuestos sensibles al género y transparencia pública
Realizar un análisis presupuestario sensible al género puede verse como un paso hacia una mayor transparencia en el manejo de las cuentas públicas como también en la eficiencia económica. Con la evidencia muy convincente de que la desigualdad de género genera costos enormes en el atraso del desarrollo económico y humano, los cambios en la política fiscal rendirán beneficios para las sociedades en general.
Respecto a la transparencia en el manejo de recursos públicos, las iniciativas de presupuestos sensibles al género permiten evaluar si los compromisos sociales expresados por el gobierno han sido traducidos en resultados tangibles y vincula el compromiso por la igualdad de género con la forma en que el gobierno gasta y obtiene sus recursos.
En primer lugar, se entiende por transparencia presupuestaria a un conjunto de características del proceso presupuestario que permiten que actores externos al gobierno entiendan y analicen la información sobre los recursos públicos. Dichos conocimientos y análisis del presupuesto deben ser suficientes para hacer posible que los y las observadoras externas verifiquen si la distribución de esos recursos y su aplicación reflejan las preferencias sociales, y cumplen con los criterios de equidad, igualdad y justicia. La transparencia en el gasto público tiene un carácter central por la importancia del presupuesto en la política de un gobierno. Ubica potenciales focos vulnerables a la corrupción.
Las características o dimensiones que definen esta transparencia presupuestaria incluyen:
1. La identificación de los responsables de la decisión de gasto, de la operación presupuestaria y de los supervisores o evaluadores del mismo;
2. La publicación de documentos presupuestarios comprensivos y claros que ofrezcan información y datos detallados sobre las operaciones gubernamentales;
3. La existencia de canales formales para la participación ciudadana desde el establecimiento de prioridades y programas institucionales, hasta canales para la exigencia de rendición de cuentas a los funcionarios públicos, como para exigir el acceso a la información;
4. La existencia de información confiable y oportuna sobre:
- Las intenciones y previsiones gubernamentales sobre las finanzas públicas y las políticas (económica, fiscal, etc.);
- La sustentación jurídica del uso de recursos públicos y las reglas de operación presupuestaria;
- Los impactos macroeconómicos multi-anuales esperados de las finanzas públicas y el presupuesto anual;
- La totalidad de los recursos presupuestarios usados en el presente y comprometidos en el futuro;
- Los problemas o causas sociales que originan la acción gubernamental y el uso de recursos públicos;
- Los objetivos buscados así como los criterios y lógicas de asignación de las diversas partidas presupuestarias;
- Los recursos humanos y administrativos usados; - Las diversas fases de la asignación presupuestaria;
- - Los criterios de evaluación y la publicación de las evaluaciones y auditorias practicadas;
- Las reglas de comportamiento o ética de los funcionarios: reglas claras sobre conflicto de intereses entre oficiales electos y designados; requisitos de libertad de información; marco regulatorio transparente; prácticas de empleo y procuración abiertos al público; código de conducta para oficiales fiscales.
3.2 Presupuestos Sensibles al Género y Participación Ciudadana
La participación de la ciudadanía a lo largo del proceso presupuestario es indispensable no sólo para fortalecer la democracia de un país, sino porque representa una forma efectiva de asegurar que las necesidades más apremiantes de la población se vean representadas dentro del presupuesto de un gobierno. Para que la sociedad se involucre de manera más sustentada en el presupuesto, debe contar con información accesible, confiable, oportuna y fácil de interpretar.
La incorporación de nuevas voces y actores, se vuelve así, un punto estratégico para la democratización social y la reconstrucción de vínculos para una ciudadanía activa. Desencadenar democratización y participación social es un proceso no lineal ni exento de conflictos y supone asumir una pedagogía democratizadora que coloca a la democratización del poder como eje de esa construcción. La pluralidad de voces e intereses, conforma un escenario en permanente disputa por la definición y redefinición de derechos, pero estas disputas también se dan en torno al reconocimiento y la legitimidad de las voces.
Un gobierno que está comprometido con la equidad de género tiene la responsabilidad de fortalecer el tejido social y la capacidad asociativa y organizativa de las mujeres para ampliar efectivamente su participación en la definición de la agenda pública, propiciar la organización y asociatividad para la auto resolución de problemas y el involucramiento en las soluciones.
La participación de la sociedad civil, en particular de las mujeres y organizaciones de mujeres y feministas, no puede ser funcional a las lógicas gubernamentales, por el contrario debe tener una dimensión crítica y exigente de las políticas, para contribuir a su permanente democratización. Un gobierno democrático debería dejar como legado para futuras administraciones un sistema institucional participativo e integral.
Así, la aspiración del gobierno debe, además de administrar bien lo público, promover las condiciones de apropiación ciudadana y redistribución del poder. La transferencia de poder real supone considerar que todos los procesos sociales se insertan en relaciones de poder –incluidas las de género- y entre los diferentes actores y entre éstos y los representantes gubernamentales.
La construcción de ciudadanía encuentra distintas visiones desde donde se desarrolla, sea desde el movimiento social de las ONG, desde las organizaciones barriales, los movimientos sociales tradicionales o el propio gobierno que promueve la descentralización municipal y el presupuesto participativo como institucionalidad que favorece la ampliación de poder ciudadano.
Esta participación ciudadana relacionada a la transparencia y rendición de cuentas, puede ser entendida desde el concepto de control ciudadano. El control ciudadano consiste en una acción de la ciudadanía destinada a asegurar el cumplimiento de acuerdos por parte de la autoridad pública, en la perspectiva de construir un orden más justo y equitativo. Supone una relación diferente con el Estado, de participación en los asuntos públicos y en el debate.
Dentro de las actividades y/o mecanismos de control ciudadano, podemos encontrar a organizaciones y movimientos que se ocupan específicamente de la lucha contra la corrupción y control de la aplicación de las políticas públicas. Pero por otra parte, hay organizaciones que además se valen de mecanismos de participación y control, de rendición de cuentas y de libre acceso a información como herramientas para avanzar en su propia agenda, como es el caso de organizaciones de mujeres, que con frecuencia su interés versa sobre la promoción y defensa de derechos de las mujeres. Este tipo de acciones son las promovidas por los programas de PSG, buscando promover políticas de transparencia activa, como ya se ha mencionado, así como la necesidad de que organizaciones de mujeres aumenten su nivel de formación en esta área.
Asimismo, el seguimiento de la elaboración y ejecución del presupuesto es parte de una labor más amplia que es el seguimiento de las políticas públicas, vale decir, no se sigue el cumplimiento del presupuesto porque sí, sino que se hace para efectos de controlar la correcta implementación de las políticas públicas, particularmente de políticas de género.
Para evaluar la participación ciudadana en el proceso presupuestario, comúnmente se utilizan las siguientes variables:
l Si existen mecanismos que permitan incorporar la opinión de la población en general en la formulación del presupuesto. Si existen mecanismos conocidos por la población para incorporar su opinión durante la aprobación del presupuesto.
l En caso de que hubiera cambios sustantivos en el presupuesto aprobado durante su ejercicio, si el Poder Ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre estos cambios a la opinión pública.
l Si al terminar el ejercicio del presupuesto, el Poder Ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre el impacto de su gasto.
3.3 Presupuestos Sensibles al Género y rendición de cuentas
El cuanto al otro factor/eje que guía este análisis es el de la rendición de cuentas como instancia fundamental. Esta debe ser vista como un sistema de vigilancia, de mecanismos que garanticen un balance ciudadano del ejercicio del poder público y debe ser una práctica intencionada y articulada en todas las instancias del gobierno. Por tanto, presenta los siguientes objetivos:
a.Involucrar a las y los habitantes en el quehacer institucional y fortalecer la legitimidad institucional.
b.Contribuir a la transparencia, responsabilidad, eficacia, eficiencia y participación ciudadana en el manejo de los recursos públicos.
c.Utilizar la información en doble vía, indicar los productos y servicios que se prestan y ajustarlo a las necesidades y demandas, en este caso, de las mujeres. Es decir, implica que haya espacios de diálogo, interlocución, información, retroalimentación y devolución.
De allí que para el Municipio de Rosario la rendición de cuentas debe ser vista entonces, como un proceso mediante el cual el gobierno establece comunicación, informa y justifica sus acciones frente a las mujeres, basándose en los siguientes argumentos:
La rendición de cuentas puede aparecer en diversos momentos de los procesos de trabajo institucionales, para dar sustento al principio de que las políticas públicas deben responder a los problemas planteados por los sectores específicos, que quienes ejecutan las acciones orientadas a cumplir esas políticas deben mantener una comunicación transparente con sus interlocutoras, bajo los principios del ejercicio de que la información y acción pública está sujeta al control ciudadano.
La rendición de cuentas debe incluir la participación de las mujeres en su diversidad, desde la planificación y gestación de las acciones institucionales, pasando por las estrategias de seguimiento y control hasta la evaluación de los procesos.
Las variables relacionadas con la rendición de cuentas, comúnmente utilizadas para analizar el avance de un gobierno, son:
l Si el ejecutivo publica periódicamente la información necesaria para evaluar el avance en el cumplimiento de las metas de sus programas.
l Si el ejecutivo emite reportes sobre el estado de ingresos y egresos del gobierno.
l Si el ejecutivo emite reportes sobre el avance en la ejecución de programas y sus metas físicas.
l Si los reportes del ejercicio del presupuesto incluyen información exhaustiva sobre el gasto de cualquier tipo de organismo descentralizado o empresa paraestatal.
l Si los documentos del presupuesto presentan claramente las principales iniciativas de políticas que se financian por medio del presupuesto.
l Los precios de compra que paga el Poder Ejecutivo se hacen públicos en compras o gastos que se realizan a través de Licitaciones Públicas
l El gobierno provee de indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto.
4- LOS PRESUPUESTOS SENSIBLES AL GÉNERO Y LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
El interés por analizar un presupuesto de alcance local surge de la centralidad que ha adquirido este instrumento para construir la equidad en el desarrollo local, incluida la equidad de género.
La experiencia del Municipio de Rosario
La ciudad de Rosario, desde el año 2002 lleva adelante, desde la política presupuestaria, el Programa Presupuesto Participativo (PP)con pilares constitutivos como participación ciudadana, rendición de cuentas y perspetiva de género. Es mi intención compartir esta experiencia, avances y desafíos en la actualidad.
Este programa es una herramienta a través de la cual las ciudadanas y los ciudadanos, mediante mecanismos de participación, deciden el destino de una parte del Presupuesto Municipal. Así se designa una partida específica que se distribuye en forma igualitaria en los seis Distritos Descentralizados en los que se organiza la ciudad.
Las formas de participación ciudadana incluyen: tanto la consulta como la toma de decisiones constituyéndose en un espacio de encuentro, de diálogo y debate que contribuye a una mejor gestión de la ciudad, y particularmente del presupuesto. Las prioridades contenidas en el PP constituyen en su totalidad “nuevos proyectos” y actividades a ser llevadas a cabo por la administración municipal, que no se refieren al normal funcionamiento del Municipio (gestión y mantenimiento de servicios y inversiones realizados en ejercicios anteriores, no forman parte de esta porción del presupuesto).
Es importante destacar que la priorización de los proyectos en el PP depende en gran medida de la capacidad de publicación del problema por parte de los consejeros/as, es decir, de sus competencias para instalar en la opinión pública local la necesidad de ejecución de un determinado proyecto. En este trabajo vinculado a la divulgación de los proyectos podemos hablar de un efecto multiplicador de los conceptos y discusiones, inclusive la perspectiva de género, a la comunidad que se busca involucrar en la votación de los proyectos.
Otra decisión incorporada en los procesos del PP, son las acciones de seguimiento respecto del cumplimiento de los proyectos votados y aprobados, llegando a constituirse en algunos distritos consejos de seguimiento. Esto es una clara consecuencia del mayor grado de compromiso de los consejeros y consejeras con el programa; de forma que exige al gobierno municipal la rendición de cuentas de lo realizado; y por supuesto de explicar las razones de lo no realizado.
Cabe aclarar que los proyectos votados a lo largo de los años del PP, son publicados en la página web, pudiéndose acceder de forma rápida y gratuita, sumándose a muchos y variados actos administrativos digitalizados incluidos los presupuestos aprobados.
Presupuesto Participativo y Ciudadanía Activa de las Mujeres
El Presupuesto Participativo, por sí solo no aseguraba en sus inicios, la incorporación de la perspectiva de género al mismo, ni asegura una participación efectiva de las mujeres. Es por eso que, desde el Área de la Mujer de la Municipalidad de Rosario se llevaron a cabo una serie de acciones tendientes a promover la equidad de género también en este programa, involucrándolas en el mismo Presupuesto Participativo, sin realizar acciones aisladas del mismo
En este sentido, fueron incorporados paulatinamente los siguientes cambios:
l Paridad en los Consejos de Participación de Distrito. A los efectos de efectivizar la integración paritaria de varones y mujeres en los consejos en el momento de la elección de consejeros y consejeras.
l Espacios de ludotecas para poder incrementar la participación de las mujeres durante el desarrollo de las asambleas. Se designa personal capacitado para la atención y cuidado de los niños y niñas asistentes.
l Utilización de un lenguaje inclusivo y no discriminatorio e imágenes no estereotipadas en todas las comunicaciones oficiales del Programa.
l Programa “Presupuesto Participativo y Ciudadanía Activa de Mujeres”, que propone incentivar la participación de mujeres en los ámbitos de decisión pública y fortalecer su presencia, capacitándolas para incidir en la definición de las prioridades presupuestarias y en la distribución de los recursos municipales existentes.
Este último programa complementa y fortalece desde el año 2004, una instancia de participación social y pública de las mujeres. El mismo parte de las conclusiones obtenidas un diagnóstico realizado sobre la situación de la mujer en Rosario, en el año 1998 en conjunto con la Fundación Fiedrich Ebert ( las mujeres quieren ser llamadas a decidir no sólo a colaborar)
Este programa se basa en la idea de que el desarrollo de una ciudadanía activa, en la que se incluyan diversos sectores de la sociedad civil tradicionalmente excluidos de las instancias de poder como las mujeres, los pueblos indígenas, la juventud, entre otros representa quiza´s la más importante propuesta de renovación democrática. La poca visibilización de las mujeres, la división de los roles, entre otros, siguen respondiendo a los estereotipos de género, haciendo que el varón ocupe lugares de decisión y la mujer de ejecución.
Por medio de sus acciones concretas, el Programa se propuso:
l Incentivar la participación de las mujeres en el PP, ya que éste es una instancia de decisión pública.
· Visibilizar la presencia de la mujer en estas instancias tan importantes, rompiendo el estereotipo de ser mujeres y tener solo injerencia en lo doméstico y privado
· Reflexionar sobre la mirada femenina en el PP, capacitándolas para incidir en la definición de las prioridades presupuestarias y en la distribución de los recursos municipales existentes.
Los resultados obtenidos fueron muy significativos, reflejándose tanto en la participación más activa de las mujeres como en el número de proyectos con perspectiva de género, con sus correlativos presupuestos asignados.
Fortaleciendo la perspectiva de género en el Presupuesto Participativo
En este apartado, me interesa exponer las acciones que han profundizado la transversalidad de género en el Presupuesto Participativo .
Es importante destacar, la sistemática capacitación en perspectiva de género que anualmente reciben los funcionarios y técnicos encargados de llevar adelante el PP, ya que las instancias de aprendizaje favorecen pensar innovaciones administrativas desde el género.
Un desafío en marcha es el proyecto que se está llevando a cabo desde el Área de la Mujer, la organización no gubernamental de mujeres INDESO y el Programa de Presupuestos Sensibles al Género de UNIFEM. El mismo busca formar un grupo de mujeres que realice actividades de monitoreo y seguimiento del presupuesto de la Municipalidad de Rosario según una perspectiva de género. Este grupo se formará a partir de primero la especialización de un grupo (con integrantes del Área de la Mujer, INDESO y UNIFEM), que posteriormente convocará a grupos y redes de mujeres para, a través de talleres participativos, se capacitará en PSG, aportando herramientas para su análisis y discusión. Por último, prevé una instancia de diálogo con las áreas del municipio que intervienen en la confección y evaluación del Presupuesto Municipal. El mismo tiene como objetivos:
l Capacitar a grupos y redes de mujeres voluntarias sobre presupuesto municipal desde una perspectiva de género.
l Sensibilizar sobre el presupuesto municipal como una herramienta potencial para la transformación de las desigualdades de género.
l Promover el involucramiento de estos grupos en el monitoreo y seguimiento de rendición de cuentas, atendiendo a los gastos previstos y ejecutados referidos a los compromisos asumidos en el II Plan de Igualdad de Oportunidades y Trato entre varones y mujeres.
Por último, es un desafío y una cuenta pendiente elaborar e instrumentalizar el Índice de Carencia con perspectiva de género cuyo cálculo deberá ser actualizado anualmente previo a la distribución de los fondos asignados a cada distrito. Este instrumento, que posibilita efectivamente la desagregación de la información, quizá es el más valioso para avanzar en forma decidida a caracterizar al Presupuesto Participativo de la ciudad de Rosario como Presupuesto Sensible al Género.
5. AVANCES Y LECCIONES APRENDIDAS.
Los presupuestos sensibles al género son apuestas para la equidad y mayor democratización política, social y económica cuya transformación se piensa a largo plazo pero, en su marcha generan sinergias y aprendizajes para las partes involucradas.
Los avances que se destacan son:
? El concepto de Presupuesto Sensible al Género moviliza y rediscute la noción de presupuesto público redefiniendo concepto en términos económicos. Reconoce contribuciones remuneradas y no remuneradas por sexo y su diferenciación en aportes, atiende la diferencia en producción de bienes y servicios de acuerdo a su rol y desempeño social, y los pondera a la hora de recaudar y asignar servicios.
? El planteo sobre Presupuestos Sensibles al Género, no es una problematización aislada de grupos de estudio o movimientos sociales, sino un enfoque regional que otorga un valor agregado y posibilidad de instalarlo en la agenda de género como prioritario. Esta visión regional moviliza a distintos actores sociales y crea redes vinculadas a organizaciones de mujeres, especialistas, políticos/as y funcionarios/as que valoran su avance.
? La permeabilidad del género en el ámbito local es viable, cuando estos gobiernos locales tienen desde sus Planes de Igualdad de Oportunidades la transversalidad de género como instrumento de política pública. La institucionalización del género posibilita pensar mecanismos presupuestarios y de planificación más allá de las voluntades políticas coyunturales.
? La aplicación de la noción de Presupuesto Sensible al Género, es decir, reconsiderar la información obtenida y desagregarla por sexo, reanalizar las contribuciones y asignaciones de recursos en función de los programas desde una mirada de género, posibilita derrumbar el mito del presupuesto como una caja negra y vincular mecanismos que fortalezcan la transparencia, la participación ciudadana y la vigilancia social.
? Instalar “arreglos de género” en mecanismos presupuestarios como son los presupuestos participativos, son estrategias certeras para comenzar a involucrar el género en área duras de los gobiernos como son las involucradas en la planificación presupuetaria. Las iniciativas de presupuestos participativos no garantizan en sí mismo la incorporación del enfoque de género, sino que es necesario pensar acciones y medidas específicas pero se consideran una entrada a los presupuestos públicos.
? El pensar el género en los presupuestos públicos requiere de capacidadades y recursos especializados que muchos gobiernos locales carecen. A través de convenios de cooperación internacional con organismos que desarrollan la instalación de estas temáticas, favorecen una vinculación estrecha entre la consultoría y funcionarios/as que desarrollan funciones específicas en la presupuestación y sensibilizan a los/as interesados en la materia, formando una masa crítica interna en la Administración Pública.
? El involucramiento de las organizaciones de mujeres y la sociedad civil contribuye en gran medida al sostenimiento de las iniciativas de género en el presupuesto. La elaboración y la ejecución del presupuesto se conciben como algo lejano y ajeno a la sociedad civil. Desde mecanismos de vinculación y participación ciudadana desde los inicios hasta el seguimiento y evaluación se otorga un papel protagónico a la vigilancia ciudadana.
BIBLIOGRAFIA
l Arlette Beltrán B., Análisis del Presupuesto Público con el enfoque de género. Año 2003
l Alfredo Carlos Victoria Marín, Leonardo García Zavala, Cortez Rodríguez y Estela Guadalupe Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción en las organizaciones públicas. El caso de las municipalidades y el Poder Legislativo en el Estado de México. Año 2006.
l Área de la Mujer, Secretaría de Promoción Social, Municipalidad de Rosario. Presupuesto Participativo desde una perspectiva de género. Año 2007.
l Daré, José Zalaquett. Transparencia, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción en América Latina. Año 2004
l Echevarría, Corina. Análisis del Presupuesto Municipal destinado al Programa de Igualdad de Oportunidades en la Municipalidad de Rosario, Santa Fe, Argentina -Año 2007.
l Garcia Delgado, D “Introducción: Nuevos Escenarios locales. El cambio del modelo de gestión.” En. “Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina. Universidad de Buenos Aires, Año 1997
l Hofbauer Helena y Claudia Vinay. Presupuestos Sensibles al Género: herramientas metodológicas. Experiencias internacionales y de México. Año 2002.
l Hofbauer Helena , Dora Sánchez-Hidalgo, Verónica Zebadúa Yánez. Presupuestos Sensibles al Género: conceptos y elementos básicos.
l Muncipalidad de Rosario, Plan de Igualdad de Oportunidades y de Trato entre Varones y Mujeres- 2005-2009.
l Valdés, Alejandra y Provoste Patricia. Democratización de la gestión municipal y ciudadanía de las mujeres: sistematización de experiencias innovadoras.
l Valdés, A y Guerrero, E “Género en los Presupuestos Municipales”. Hexagrama Consultora, Año 2001.
l Andía, B.; Beltrán, A.; Coello, R.; Gutiérrez, M.; Palán, Z.; Zabalaga, C. Hacia la transparencia y la goernabilidad con equidad. Presuspuestos sensibles al género en la Región Andina. FLACSO- UNIFEM. Año 2004.
Mis otros posts:
Post que llegaron al Top:
ESPERO SUS COMENTARIOS.