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En el marco de la historia de la educación argentina, especialmente al considerar las políticas educativas implementadas desde el Estado en distintos momentos, el análisis de la Ley 1420 ocupa un lugar central debido a la gran relevancia de dicha ley como propuesta educativa de un grupo de hombres con ciertos objetivos, y a los importantes efectos de la misma en los años posteriores. De acuerdo con Weinberg, “esta ley orgánica tuvo influencia decisiva en la formación de varias generaciones de argentinos; sus sabias y generosas previsiones han facilitado el mejoramiento del nivel cultural del país...” (Weinberg, 1984, p. XVI) Resulta fundamental conocer el contexto histórico en que la ley es promulgada, los argumentos con los que intervinieron los distintos actores en el debate parlamentario, y las disposiciones que ella estableció. Sin embargo, es necesario tener en cuenta otras dos dimensiones temporales, además de la contemporaneidad de la promulgación de la ley en 1884. En primer lugar, no se pueden descuidar los procesos históricos previos a 1884, los cambios que fueron desarrollándose en Argentina, los cuales llevaron desde la colonia hasta la república, y especialmente los pensamientos de hombres cuyo convencimiento en la necesidad de la educación popular para formar una Nación fue el motor de los posteriores debates. Esto implica que, tal como afirma Weinberg, “la promulgación de la ley 1420 constituyó la culminación de un complejo proceso histórico…” (Weinberg, 1984, p. I) Por otra parte, el análisis no puede detenerse en la letra de la ley promulgada, sino que se debe considerar las consecuencias de la aplicación de las diversas disposiciones, el cumplimiento o incumplimiento de las mismas, las transgresiones de sus postulaciones y la vigencia a lo largo del tiempo. Una lectura atenta de la ley y su condicionamiento histórico, requiere también contemplar la puesta en práctica de sus disposiciones. En este sentido, se puede considerar a la postulación de la educación obligatoria, gratuita, gradual y laica, como un instrumento empleado por un Estado en formación, como medio para construir condiciones de estatidad (siguiendo en este punto las formulaciones de Oszlak). Es decir, puede pensarse en la ley como la manifestación de una política educativa coherente con una política nacional. También se puede la estudiar como la convicción profunda de un grupo de hombres liberales que se proponían lograr el orden y el progreso en Argentina. Finalmente, no se puede obviar la importancia del debate entre Estado y religión en materia de educación, de larga data en nuestro país, que encuentra en la sanción de esta ley uno de sus puntos más álgidos. CONSIDERACIONES SOBRE LA LEY 1420 La ley 1420, promulgada por el presidente Julio A. Roca el 8 de julio de 1884, legisló para la Capital Federal y los Territorios Nacionales pues, por mandato constitucional, la educación primaria era privativa de cada una de las provincias. Constituyó la más completa y orgánica legislación de la educación primaria y durante casi cien años en que estuvo vigente facilitó la realización de una obra extraordinaria, asegurando la unificación espiritual del país y la asimilación de los hijos de inmigrantes que desde las últimas décadas del siglo pasado se incorporaron a la República. Los principios esenciales que esta ley estableció fueron: obligatoriedad, gratuidad, gradualidad y neutralidad en materia religiosa. Esta ley de educación común enuncia la obligatoriedad en el artículo 2º, y en el artículo 3º aclara que es impuesta a los padres, tutores o encargados de los niños comprendidos en la edad escolar. En el artículo 5º especifica que la obligación escolar no implica la concurrencia del niño a la escuela, ya que puede ser cumplida en las escuelas públicas o privadas y en el hogar de los niños. Su cumplimiento puede comprobarse, según el caso, por medio de certificados o exámenes. La no observancia de la obligatoriedad escolar hace pasible a los responsables de ser castigados con amonestaciones y multas progresivas. La gratuidad es una consecuencia inmediata de la obligatoriedad, pues tiende a asegurar que la escuela primaria esté al alcance de toda la población. Por eso la ley prevé en su artículo 5º el establecimiento de una escuela pública gratuita en cada distrito escolar integrado, en las ciudades, por 1000 a 1500 habitantes, y en los territorios nacionales, por 300 a 500 habitantes. Con respecto a la gradualidad, el artículo 9º impone que la enseñanza debe dividirse en seis o más grados, que pueden establecerse en un mismo establecimiento escolar o separadamente. Finalmente, la neutralidad escolar en materia religiosa constituyó el punto más controvertido de la ley. El artículo 8º plantea que la enseñanza religiosa sólo podrá ser dada en las escuelas públicas por los ministros autorizados de los distintos cultos, a los niños de su respectiva comunión, antes o después de las horas de clase. La aplicación de la ley 1420 limitada a la Capital Federal y los Territorios Nacionales fue ampliada gracias a la ley Láinez, sancionada en 1905. La misma autorizó al Consejo Nacional de Educación a establecer escuelas primarias nacionales en el territorio de las provincias que lo solicitasen. Fue pensada como un instrumento de colaboración entre la Nación y las provincias. Por esto favoreció valiosamente la difusión de la escuela primaria. Sin embargo, pronto la ley Láinez fue desvirtuada en su aplicación dado que, contrariando lo dispuesto por ella, se instalaron escuelas nacionales en sitios donde ya funcionaban establecimientos provinciales. ANTECEDENTES QUE INSPIRARON LOS PRINCIPIOS DE LA LEY 1420 La creencia del poder ilimitado de la educación en la vida de los hombres y de los pueblos llevó a fines del siglo XVIII a un movimiento a favor del establecimiento de la obligatoriedad escolar. Pero esta aspiración sólo se concretó en el siglo XIX, cuando se implantó la obligatoriedad en muchos países de Europa, en Estados Unidos y en algunos países latinoamericanos. Se puede rastrear una gran importancia otorgada a la educación ya desde Manuel Belgrano. Éste consideraba que las escuelas debían ser gratuitas y su función, instruir de acuerdo con buenas máximas e inspirar el amor al trabajo. La educación resultaba fundamental en su concepción de un Estado democrático, y también beneficiaría al comercio. Belgrano concibió a la educación como productora de la felicidad del pueblo y el progreso de las naciones. En forma consecuente con esta idea, “…los 40000 pesos que debió recibir como premio por sus triunfos en Tucumán y Salta los destinó a la fundación de cuatro escuelas primarias: Tarija, Jujuy, Tucumán y Santiago del Estero, cuyo reglamente redactó.” (Weinberg, 1984, p. III) Por su parte, Mariano Moreno relaciona la necesidad de educar con la formación de conciencia del pueblo, el afianzamiento de la Revolución y el sostenimiento de la libertad. Asimismo, con Bernardino Rivadavia puede observarse la propuesta de obligatoriedad de la educación y la aplicación del sistema lancasteriano de enseñanza, que permitía intensificar la educación primaria, contando con mínimos recursos. Se vislumbraba en los discursos pro-educación, la intención de formar al ciudadano de la nación que se estaba constituyendo, con la debida instrucción relativa a sus derechos y obligaciones, y la que permitiría la participación política. Esta tendencia aparece en el ideario de Esteban Echeverría. Finalmente, Sarmiento exigió “…una escuela popular, democrática, gratuita, laica, con rentas propias y autónomas, programas científicos y racionales de acuerdo a los intereses de la Nación, y de su pueblo…” (Weinberg, 1984, p. IV). La propuesta sarmientina incluye la defensa del derecho a la educación para todos lo habitantes, extendiéndose a los niños de entre 6 y 14 años, además de mujeres, adultos y soldados. De acuerdo con Sarmiento, el Estado debe encargarse de la administración de la enseñanza primaria, dirigiéndola e inspeccionándola. También consideraba necesario excluir los dogmas religiosos de la educación, y destinar una renta proporcionada al número de niños a educar. Con respecto a los antecedentes legislativos, a partir de 1853 los gobiernos provinciales se responsabilizan de la educación primaria, promulgando leyes específicas, que ya presentaban los principios de universalidad, obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza, de idoneidad del personal docente, de asignación de fondos propios al sistema, entre otros. Además, a partir de 1869 esta política educativa recibe el aliento del gobierno central. Luego de la federalización de Buenos Aires, la provincia cede a la Nación las escuelas primarias bajo su jurisdicción en 1881. En ese momento sigue rigiendo la ley provincial de 1875, que contemplaba la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza. Por un decreto del ejecutivo, el 28 de enero de 1881 es creado el Consejo Nacional de Educación. El artículo 19 del mencionado decreto obligaba al Consejo a presentar un proyecto de ley de educación común, en abril de ese año. En un decreto del 2 de diciembre de 1881, el Poder Ejecutivo Nacional convocó un Congreso pedagógico, que se llevó a cabo en 1882 y sentó las bases de la posterior sanción de la ley 1420. EL CONGRESO PEDAGÓGICO DE 1882 El presidente Roca convocó, mediante el decreto del 2 de diciembre de 1881, a una reunión de “profesores y personas competentes para tratar en conferencias y en discusiones pedagógicas cuestiones relativas a la enseñanza y a la educación, con el objeto de impulsarlas y mejorarlas”, “bajo la inmediata dirección del Consejo Nacional de Educación.” (Bravo, H., 1985) Las sesiones del Congreso comenzaron el 8 de abril de 1882, y culminaron el 8 de mayo de ese año, habiendo estado presididas por el Dr. Onésimo Leguizamón. Durante el mismo, las principales autoridades destacaron la significación de la educación como instrumento de redención del pueblo argentino. Debido a la intencionalidad de “agrandar” el orden democrático del país, cobraba importancia el proyecto de ampliar el sistema educativo, pretendiendo mejoras en relación con la cantidad de personas escolarizadas y con la calidad de la enseñanza. La relevancia inherente a los problemas de la educación popular y común se evidenció en la profundidad con que los mismos fueron tratados. Las temáticas abordadas se vinculaban con la pedagogía, la didáctica, la política educacional, la administración escolar y las finanzas escolares. Al surgir el tema de la enseñanza religiosa dentro de la educación común, la asamblea decidió eliminar de los debates la cuestión teológica, debido a que la mayoría de los allí reunidos presentaban una orientación liberal. Las conclusiones del Congreso pedagógico se proyectaron en los posteriores debates parlamentarios por la ley 1420, y pueden verse plasmadas en la letra de la forma definitiva que la misma tuvo a partir de su sanción en 1884. Esto puede notarse al comparar los principios de la ley con la síntesis que Héctor Bravo expone de las conclusiones del Congreso pedagógico de 1882: “la futura legislación escolar debe tener en cuenta especialmente, el establecimiento de la obligatoriedad de la instrucción común, la gratuidad y la graduación de la enseñanza, la educación de los adultos en los cuarteles, fábricas y establecimientos agropecuarios, la enseñanza en los distritos rurales, el mínimun de enseñanza obligatoria, la coeducación, la supresión de los premios y la eliminación de los castigos, la construcción de locales y la provisión de mobiliario y útiles adecuados, la obligación de la vacunación y la revacunación, la creación de rentas propias y suficientes, la organización y dotación de personal docente, la elaboración de programas y métodos de enseñanza, la educación de sordomudos, etc.” (Bravo, H., 1985) EL DEBATE PARLAMENTARIO Dado que el Consejo Nacional de Educación no pudo presentar un proyecto de ley de educación común, debido a discrepancias internas, hacia agosto de 1881 el Poder Ejecutivo decidió enviar el decreto del 28 de enero de 1881 al Senado. Allí, dicho decreto fue aprobado el 8 de octubre, con ligeras modificaciones. Pero en la Cámara baja no se obtuvo un simple asentimiento, debido a que los miembros de la Comisión de Culto e Instrucción Pública desarrollaron un estudio prolongado y prepararon un proyecto de ley orgánica de la educación común. El despacho de esta Comisión se produjo el 9 de junio de 1883, y el 4 de julio comenzó el debate parlamentario. El diputado Demaría presentó el informe acerca del proyecto de la Comisión. En notable crítica a la presentación de dicho informante, Onésimo Leguizamón propuso que había que legislar sobre los aspectos esenciales. Planteó entonces la principalidad y exclusividad del Estado argentino en materia de educación, la cual fue propuesta como obligatoria, gratuita, gradual e higiénica. Además, expresó que la enseñanza religiosa en las escuelas era inconstitucional. A partir de allí se formaron dos posturas que coincidían en la necesidad impostergable de la educación común obligatoria, pero se hallaban contrapuestas con respecto a la inclusión o no de contenidos religiosos en la enseñanza. Leguizamón se refirió a la Constitución, diciendo que proclama la libertad de conciencia para los ciudadanos, y que la escuela debería ser igualmente tolerante, sin imponer ninguna religión en particular. Posteriormente, el diputado Goyena hizo uso de la palabra, expresando que nuestra Constitución es la de un pueblo católico. En respuesta, Lagos García refutó las consideraciones de Goyena acerca de la Constitución, y se manifestó por la escuela neutral. De esta manera se fueron desencadenando discursos a favor y en contra del proyecto de la Comisión; los primeros pronunciados por los diputados Achával Rodríguez, Goyena y Alvear, y los otros por Civit, Delfín Gallo, Wilde. Los argumentos a favor de la enseñanza de religión se basaban en sostener que sin religión no hay moral, y no puede haber educación sin moral. Por el contrario, para oponerse a esto se planteaba que la moral es independiente de la religión, y que la enseñanza de una religión particular causaría inconvenientes en las familias de otra religión, especialmente en el caso de los inmigrantes. La primera parte del debate finalizó con el rechazo del proyecto de ley presentado por la Comisión, y se reinició la segunda con la discusión sobre un nuevo proyecto presentado por Onésimo Leguizamón y un grupo de diputados. Este proyecto, que limitaba la enseñanza de religión al horario extraescolar, finalmente se convirtió en la ley 1420 el 8 de julio de 1884. LA POLÉMICA ESTADO-IGLESIA Las relaciones entre la Iglesia católica y el Estado argentino han cambiado a lo largo del tiempo, presentado como uno de los aspectos de mayor polémica el de la enseñanza de la religión en las escuelas. La Asamblea del año 1813 había proclamado la libertad de cultos, pero la Constitución Nacional de 1852 expresó que “el Estado argentino sostiene el culto católico, apostólico y romano” (Kwiatkowski, N., 2005) La enseñanza religiosa en las escuelas del país fue un hecho incuestionable hasta 1875. La importancia que la enseñanza religiosa tenía en las escuelas coloniales se debía al acrecentado espíritu religioso que los monarcas españoles les transmitieron a sus colonos americanos. Durante la primera década revolucionaria, la enseñanza de la religión y la moral estuvo presente en todas las escuelas. Desde 1820 hasta 1827 se experimentó una cierta liberalización, pero a partir de 1827, en los gobiernos de Rosas, se retorna a la intolerancia religiosa del feudo colonial. Sólo podían enseñar quienes acreditaban virtud, moral, ejemplo y profesión de fe católica, apostólica, romana. Después de Caseros, los hombres que pretendían formar la Nación siguieron la política educativa liberal, si bien fue sólo a partir de 1875 cuando comenzaron las polémicas entre los liberales, partidarios del laicismo escolar, y los católicos, que querían que se siguiera manteniendo la enseñanza religiosa en las escuelas. A partir de 1880 la polémica se tornó más encarnizada a través de las columnas de los diarios. Los partidarios del laicismo publicaban “El Nacional”, “La Nación”, “Sud América” y “La Prensa”. Algunos autores de sus editoriales eran Sarmiento, Mitre, Lucio V. López, Carlos Pellegrini, Roque Sáenz Peña, Paul Groussac y José C. Paz. El grupo católico, que tenía su centro de difusión en “La Unión”, contaba entre sus figuras más importantes a José Manuel Estrada, Pedro Goyena, Emilio Lamarca, Tristán Achával Rodríguez y Nicolás Avellaneda. Esta prolongada polémica se centró en los debates parlamentarios de la ley de educación, que giraron sustancialmente en torno a dos ponencias. La presentada por la Comisión de instrucción pública de la Cámara de Diputados consideraba una necesidad primordial la enseñanza de la religión católica. La otra ponencia fue la de Onésimo Leguizamón, quien planteaba la enseñanza religiosa por fuera del horario escolar, y la cual finalmente triunfó y se convirtió en el artículo 8º de la ley 1420. La mencionada ley 1420, junto con las leyes de registro civil y matrimonio civil, implicaban, de acuerdo con Kwiatkowski, “…el desplazamiento de la Iglesia de ámbitos en los que hasta entonces predominaba.” (Kwiatkowski, N., 2005). El mismo autor señala que, a pesar de esta derrota parcial, la Iglesia no cayó en la pasividad. Incluso en épocas posteriores, hubo momentos de acercamientos con ciertos gobiernos y de rechazos totales con otros. TRANSGRESIONES DE LAS DISPOSICIONES Algunas disposiciones de la ley 1420 fueron sucesivamente incumplidas, y también hubo modificaciones a partir de nuevos instrumentos legislativos que contradijeron a las mismas. A lo largo del tiempo, especialmente a partir del año 1930, con el quiebre del orden constitucional, se produjeron múltiples ataques contra la ley, centrados sobre dos de sus principios: la neutralidad en materia religiosa y la autarquía del Consejo Nacional de Educación. En relación con el primer principio, estuvo sujeto a las variantes relaciones entre la Iglesia y el Estado en los diversos momentos históricos. Con respecto al segundo, se produjeron sucesivas modificaciones para limitar y cercenar los ingresos del Consejo Nacional de Educación. Este tema fue desarrollado en el capítulo V de la ley, sobre el Tesoro común de las escuelas- Fondos escolar permanente. Los legisladores habían sabido establecer disposiciones tales cuyo cumplimiento permitiría generar los medios suficientes para que el Consejo Nacional de Educación pudiera administrarse en forma autónoma, independientemente de las características del gobierno de turno. De esta manera, establecieron, en el Artículo 44º, que constituirán el tesoro común de las escuelas: 1º El 20% de la venta de tierras nacionales en los territorios y colonias de la nación, siempre que no exceda el producido de 200.000 pesos moneda nacional. Y 2º El 50% de los intereses de los depósitos judiciales de la Capital. Sin embargo, no pudieron prever que el primero de estos incisos sería directamente incumplido, y que el segundo sería modificado por resolución del Directorio del Banco, llevando a su incumplimiento también. Además, la política educativa se transformó notablemente, y fue llevando a un fortalecimiento del sector particular o privado de educación, en detrimento de la estructura de la escuela pública u oficial. Los contrastes se manifiestan como sustanciales en la forma en que los presenta Bravo en su comparación de la política educativa del año 1880 con la del año 1980. (Bravo, H., 1985) Enseñanza primaria: Universalización/Eliminación de la deserción Enseñanza media y superior: Formación de élites/Generalización Responsabilidad del Estado: Principalidad/Subsidiaridad Estructura administrativa: Descentralizada, con cuerpos colegiados/Centralizada y autoritaria Legislación: a) enseñanza primaria: Ley 1420/Estudios esotéricos b) enseñanza universitaria: Ley 1597 (con autonomía)/Ley 22.207 (dependiente del poder ejecutivo) Religión (variable del poder): Prescindencia/Imposición Historia: Disciplina de la libertad/Instrumento del nacionalismo Docencia: Jerarquización de los cuadros/Desjerarquización Reforma de la enseñanza: Con amplia consulta pública/Con exclusión de los docentes y del pueblo BIBLIOGRAFÍA *Weinberg, Gregorio; Estudio preliminar; Centro Editor de América Latina; Buenos Aires; 1984. *J. de Perazzo, S., Kuc, N., H. de Jove, T.; Historia de la Educación y Política Educacional Argentina; Hvmanitas; Buenos Aires; 1979. *Kwiatkowski, Nicolás; Una historia de conflictos con el Estado; Le Monde diplomatique, edición Cono Sur; Número 72, Junio 2005 *Bravo, H.; A cien años de la Ley 1420; Centro Editor de América Latina; Buenos Aires; 1985.